試析PPP項目融資困境及應對措施

李大光

摘要：在我國，PPP模式應用在公共基礎設施建設上獲得了良好效果。本文以此為核心，首先介紹了PPP項目的特點和發展現狀，然后分析了導致融資困境的原因，最后闡述了相關應對措施，以供參考。

關鍵詞：PPP項目 融資 困境 措施

PPP項目就是公私合營項目，指的是政府與私人組織之間，以特許權協議為基礎形成的伙伴式合作關系。為了保證合作順利完成，期間會簽署合同、明確雙方權利和義務，最終獲得比預期單獨行動更有利的結果。當前PPP項目在運營期間的典型問題就是融資有困難，不利于發揮社會資本的積極作用。如何解決融資難的問題，成為PPP項目實操者的重要研究課題。

一、PPP項目的特點和發展現狀

分析PPP項目的特點如下：①企業和政府共同參與項目全過程，提高了經濟技術可行性，可以避免費用超支；②企業和政府取長避短，對于政府而言，有利于轉換職能、減輕財政壓力；對于企業而言，實現了投資主體的多元化，從而降低投資風險；③各個參與方組成聯盟，有利于協調各方利益；④應用范圍廣泛，除了市政工程以外，還可用于醫院、學校、鐵路建設等領域。

我國PPP項目主要應用在公共基礎建設方面，依據世界銀行的統計數據，2015年在基礎設施上的全球投資額為1116億美元，其中PPP項目投資為999億美元，成為歷年來新高。在2016年的G20杭州峰會上，提出中美大力推廣PPP項目，我國拿出1800億元作為融資基金，且財政部門和發改委頒布了多種政策文件，為PPP項目的應用創建良好的政策環境。即便如此，我國PPP項目起步晚、發展時間短，在多種因素的影響下，融資過程存在困難，不僅影響項目進程，還可能威脅到整個市場的發展。基于此，明確融資困境的原因，并實施有效的應對措施，具有重要的現實意義。

二、當前我國PPP項目的融資困境及原因

（一）存在內在風險

PPP項目由于規模大，施工運營周期普遍較長，甚至達到幾十年。這個過程中，材料價格變動、消費需求改變、工藝技術革新、政府履約能力等，均會對項目的經營和利益造成影響。我國PPP項目在運作模式上不成熟，例如缺少實踐經驗、缺乏配套環境、政策支持不足等，這就導致項目進展中存在較大風險，而且風險難以預測和控制。雖然有規定指出，可以采用分配優化原則將風險轉移給社會資本，但是項目成本收益的影響因素較多，繼而會干擾投資意愿。

（二）融資能力有限

分析PPP項目的核心，是設置獨立性的、具有特殊目的的公司，對項目進行運營。公司對資金進行獨立核算，其中融資擔保或償債的來源，主要是項目資產和未來現金流。考慮到我國PPP項目的發展應用時間短，這些公司普遍規模較小，因此在資金、現金流等方面存在問題，降低了融資能力。

（三）資產項目不匹配

PPP項目的優勢之一，是利用社會資本用于設施建設，以金融資本為例，是項目融資的主體和關鍵，一方面是社會資本的重要組成部分，另一方面也是其他類型資本的擔保。然而，我國金融資產和項目融資之間是不匹配的，這是造成融資困境的原因之一。具體來說，PPP項目融資主要依賴于銀行貸款，大多為中期、短期類型，和項目建設的長期性不相符。在監管方面，對于項目風險的識別、預測不到位，只能采用擔保形式進行風險控制，因此對于融資提出了更高要求，信托、券商等機構亦是如此。

（四）融資悖論影響

PPP項目在融資上的耗用時間長、精力大，從側面增加了融資成本，政府在購買服務的同時將其轉嫁到財政上，不受財政預算的約束。要想保證融資成功，要求政府、社會資本有機結合，形成利益共同體，如此就會帶來融資悖論：其一，項目的融資需求越大，政府的財政壓力越大，由于承受能力差、債務負擔重，可能出現盲目投資，造成更多財政風險；其二，在地方政府中，存在新官不認舊賬的現象，會損害PPP項目的信用，輕則項目進展受阻，重則導致項目流產。

（五）結構化融資落地難

PPP項目股權部分的融資加大了融資難度，主要原因：①大部分PPP項目規模大、期限長、風險高，而金融機構等融資方前期參與度不夠高，尤其在項目識別、項目準備階段參與少。②金融機構的傳統融資模式與央企、國企的內部管理體制的沖突和矛盾。③由政府和社會資本共同成立的項目公司，因為資產規模小、現金流少、信用評級不高，限制了自身融資能力。④我國目前PPP主要以信貸融資為主，商業銀行貸款是其主要方式，項目收益債、資產證券化等新型融資方式普及率極低。

三、解決PPP項目融資困境的相關措施

（一）科學制訂方案

融資方案的制訂，應該確保政府和社會資本共同出資，遵循共擔風險、共享收益的原則。要求對現有的法律政策進行分析，總結類似項目的運作經驗，協調各方利益。方案制訂要點如下：第一，明確融資成本的上限、杠桿比例的下限，并制定擔保、股權質押等增信方式。第二，融資資金分期進入、前后聯動，由多個參與方一起引入，在開發項目的同時，也要積極分擔風險。第三，制定融資期限，科學分析金融機構的風險、利益，對融資方案進行優化。第四，為了提高項目建設質量，在融資方案中可以納入施工單位的連帶責任，當融資不足時提供差額資金保障，真正實現各方通力協作。

（二）拓展融資渠道

充分發揮金融機構的功能作用，對債務結構進行優化，從而確保融資期限、項目周期兩者匹配。對于政府、監管部門而言，應該健全各類資金的投資機制，在現有融資方式的基礎上，加入基金、信托、股權融資等。具體措施如下：第一，加大融資力度。積極發行長期債券，例如企業債、中期票據等；創新發債類型，爭取放寬發債窗口限制；做好融資規劃，優化債務結構。第二，獲得商業銀行支持，和商業銀行加強合作，開展循環貸款、法人賬戶透支等業務，提高長期償債能力。第三，創新融資方式，從國家政策入手制定債權投資計劃試點；嘗試社保基金參與項目投資合作等。第四，設立境外融資平臺，推動銀行開展外匯融資合作，針對境外融資業務進行培訓和研究。endprint

（三）完善協調機制

PPP項目管理部門應該和財務部門加強溝通，采用動態融資理念，促使兩個部門之間信息共享，對項目進展進行全盤把控。及時對融資計劃進行調整，將融資方案作為績效考核的重要內容之一，從而提高各個部門的關注力度，確保資金進度、形象進度相互匹配。以俄羅斯為例，2008年擬建92億歐元的公共基礎設施，包括公路、輕軌、隧道、機場等，并采用PPP項目。考慮到經濟危機的影響，管理部門準確預測了信貸市場的波動性，對此調整了項目規劃，延遲了融資計劃，避免了盲目融資。最終將資產、項目預期收入作為硬通貨的融資能力，保證了項目的順利實施。

（四）優惠政策引導

PPP項目服務于公共產品，因此和公眾利益密切相關。站在政府的角度，應該積極引導社會資本投入到PPP項目中。在項目初期或融資環境不利階段，政府要提供更多的優惠政策，保障項目順利實施，具體如下：第一，發揮PPP基金的支持引導作用，我國山東、河南、新疆等地落地了支持基金，以此提高融資的可獲得性，促使社會資本參與到項目之中。第二，開展融資擔保，這是當前政策不完善背景下，用來控制風險的必要措施。應該支持融資擔保機構的發展，實現擔保規模的增大，利用彌補損失、風險代償等手段，擴大融資擔保業務的規模，解決融資難的問題。第三，鼓勵各級政府出資參與項目投資，不僅能減小初期資金壓力，還能起到融資增信效果。

（五）加強信用約束

首先改變公眾對于PPP項目的錯誤看法，金融機構應該向政府提供咨詢、顧問等服務，在項目策劃、融資設計、風險控制等方面，均提供幫助和支持，促使項目業務順利進行。其次，應該建立中長期的財政規劃，加強績效管理和行政監督，將政府信用和領導業績相掛鉤，實現政策的透明性、持續性。最后，研究PPP項目新型付費模式，一方面保證政府的合理利益，另一方面嘗試多種方式為項目增信，例如資本注入、投資補貼、貼息貸款等，以此提高項目的吸引力。

四、結語

綜上所述，考慮到公共基礎設施建設的特殊性，采用PPP模式能夠促進項目建設順利進行，因此應用廣泛。分析可知，當前PPP項目運營中的最大問題就是存在融資困境，而且形成原因較多。對此，應該科學制訂融資方案、拓展融資渠道、完善協調機制，同時提供優惠政策、加強信用約束，如此才能提高融資效率和質量，加快項目建設進度，獲得經濟效益和社會效益。endprint