PPP項目中政府或有負債分析

沈鋆

摘要：公共基礎建設往往需要大量的資金以及較長的時間周期，這也使得政府部門在開展相關項目時往往要承擔高額的財政風險，這其中就隱含著政府需要承擔的或有負債。本文著重對PPP項目中政府部門的或有負債進行研究，以H跨海大橋為例，分析了政府或有負債的主要來源，并對政府界定或有負債提出了一些意見建議，以期對我國政府或有負債的研究提供理論和實踐支持。

關鍵詞：PPP項目 政府或有負債

一、研究背景

公私合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式最早起源于英國，旨在加強公共部門與私營部門之間的合作，加強公共基礎設施的建設，PPP在我國被定義為鼓勵政府部門與社會資本（民營企業(yè)與私營資本）參與公共基礎設施建設的一種項目運營方式。雖然PPP項目也受國家政策的支持與推廣，但是許多相關的制度仍然處于相對落后的水平，政府往往從財政學角度對負債進行確認，這與會計上確認負債存在一定差異，而政府單單從財政學上對負債進行確認時存在許多問題。在開展PPP項目存在大量的負債風險，但目前國內(nèi)對PPP研究中缺乏對政府所承擔的或有負債的研究，由于政企會計制度差異而導致的政府會計對或有負債界定不清晰，使得政府會計往往會忽略許多或有負債的存在，這使得PPP項目開展時，政府部門對項目的風險控制增加了難度。

二、PPP項目中或有負債來源分析——以H跨海大橋為例

（一）政府部門做出的擔保承諾

政府部門為了吸引項目投資者，往往做出擔保承諾能吸引投資者投資并常駐在項目中。這些擔保承諾可以分為直接性的擔保承諾，比如政府在建設期承諾對社會資本提供一定數(shù)額的預付投資補貼，又比如政府承擔有利于項目的配套工程，例如在H跨海大橋兩岸設施的建設，此類直接性擔保承諾往往以預付的形式出現(xiàn)。而政府部門做出的具有不可預見性的擔保承諾是政府部門或有負債最主要的來源。往往政府部門為了保證項目運營以及降低融資成本，會對社會資本做出針對項目風險的擔保，比如項目出現(xiàn)收益率低于預估值時進行項目補償，保證項目的固定收益率。當然也存在政府部門直接為項目公司進行“信用擔保”，若項目公司發(fā)生債務信用違約，政府將出面分擔項目公司的債務。除此之外，政府還可能對某些不可抗力進行補償，比如由于自然災害，戰(zhàn)爭造成的施工破壞和損失進行補償，另外還有存在由于合同終止對社會資本的補償，亦或是收購項目資產(chǎn)。

（二）合同協(xié)議的不完善

由于項目開展時間跨度較大，各個期間都不乏存在各式各樣的合同協(xié)議，這些協(xié)議一旦發(fā)生違約，其所帶來的訴訟案件若判決時間較長的話，就有可能成為政府部門的未決訴訟。但是這些未決訴訟帶來敗訴的可能性，極大可能是來自于合同協(xié)議的漏洞或是不完善。而這些漏洞的存在可能成為政府日后背上或有負債的導火索。H跨海大橋建設前期階段，不少民營企業(yè)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)預計回報率不及政府公布的可行性工作報告預期的回報率，而紛紛毀約轉讓股權，撤離項目。然而在項目前期，政府部門仍然根據(jù)自身制定的可行性規(guī)劃的回報收益率來確定項目的收益率，并不是十分反對接盤這些股權，再到后來政府部門也逐漸意識到可行性報告中的預計收益率存在高估，使得政府部門或國有企業(yè)之后成了接盤過低收益率并接手虧損項目的最終方，就現(xiàn)有兩大股東寧波交投與上海實業(yè)，都是寧波市政府與上海市政府全資控制的公司。隨著項目收益率遠遠不及預期等問題，早年撤資的民營企業(yè)已經(jīng)逃離了這項收益率失敗的項目，另一部分未能撤資的民營企業(yè)也無法找到下家來接盤，政府部門在這幾年中確實從未轉移過股權，包括一些國資企業(yè)也是接過民營企業(yè)轉讓了一次又一次的股權。雖然對于政府部門而言，在項目運營到期后可以全盤擁有項目，但是在項目運營期的這三十年內(nèi)則存在著逐年增加的財政赤字風險。那么政府部門在制定合同協(xié)議時就要考慮是否會出現(xiàn)協(xié)議上的遺漏，而這些漏洞完全有可能給政府部門帶來或有負債。

（三）建設經(jīng)營預期的不確定性

PPP項目時間跨度大，由此帶來的不確定性因素也更多。H跨海大橋在制定最初收益回報率時得出的數(shù)據(jù)為16.5%，稅后回收期限為14.2年。政府可行性報告的數(shù)據(jù)未必是錯誤的，其計算基礎是按每日44800量車次并按每年10%的增長速度增長，原因是其考慮到未來私家車數(shù)目不斷上漲。然而這就是最大的不確定性。其次，H跨海大橋建設時也遇到過多個沼氣聚集地，雖然跨海橋身段建造時提出的118億資金中已經(jīng)包括了5%的不可預期性，但是在建造橋身時，一旦遇到自然環(huán)境所造成的問題，建造方又要追加投資，這使得建造中對于具體投資數(shù)目存在極大不確定性。H跨海大橋的建設期長達4年，運營期更是長達30年，這還不包括在此之前調查研究規(guī)劃的時間，政策的變更性對H跨海大橋實際運營影響頗大，即在測算交通流量以及交通費用的時候不能單一地以過去的歷史數(shù)據(jù)以及當前經(jīng)濟形勢作為參考，可能需要推算未來年份的行業(yè)發(fā)展情況、利率變動因素來進行推算考慮。而這種預期的不確定性則是在或有負債中對于潛在義務發(fā)生性的不確定性。

三、對政府或有負債界定的啟示

政府會計一般從財政預算的考慮，使得我國政府部門對或有負債的界定更多停留在財政層面。政府部門應當從對過去事項的“義務性”來界定或有負債。“現(xiàn)時義務”指的是在現(xiàn)行條件下主體需要承擔的義務，其相對于“潛在義務”而言，是因為在當下對于政府需要承擔“義務”的事項已經(jīng)發(fā)生，也就是說，在潛在義務出現(xiàn)相應的承擔“義務”事項發(fā)生時，潛在義務就轉變成了“現(xiàn)時義務”。

（一）現(xiàn)時義務下引起的或有負債

此類或有負債的特點是政府在現(xiàn)行條件下所需要承擔的義務，但是由于承擔此項義務時的經(jīng)濟利益或是服務潛能流出主體的可能性很小，又或是流出的金額不能靠計量，才被界定為或有負債。那么在考慮此類或有負債時，需要考慮其經(jīng)濟利益或是服務潛能的流出可能性以及金額是否能可靠計量。

1.經(jīng)濟利益或是服務潛能的流出可能性endprint

在確定義務為現(xiàn)時義務后，經(jīng)濟利益或是服務潛能流出的可能性需要進行辨別與判估，例如H跨海大橋中的未決訴訟，在訴訟開始后政府方面便要承擔此項訴訟帶來的責任，而其經(jīng)濟利益的流出或是服務潛能的流出則是政府在敗訴情況下支付的政府資產(chǎn)或是政府提供一定的服務。因此，這種“流出”的可能性換言之就是“敗訴”的可能性。因此，在考慮此類流出可能性時，政府會計部門可以參考律師意見來做評估。另外政府為項目方做出對第三方的擔保，在做出擔保時同樣也會形成政府的一項現(xiàn)時義務，但其經(jīng)濟利益或是服務潛能的流出的可能性需要通過項目方的資質來加以判定。

2.經(jīng)濟利益與服務潛能金額能否可靠計量

當事項導致的“流出情況”很有可能發(fā)生時，政府會計則要考慮這一點。例如，H跨海大橋中瀝青船只撞擊橋墩事件中，賠償?shù)慕痤~一直存在不確定性，因而這項金額無法可靠計量。政府會計部門可以對經(jīng)濟利益的流出做大致的金額預估，在表外對該或有負債進行披露。除此，政府部門還要考慮政府服務潛能的相關計量，然而服務潛能流出的相關計量更加難以確定，那么政府應當在表外披露可能將要付出的服務的具體情況，比如提供服務的年限，大約所需的人力等相關內(nèi)容。

（二）潛在義務引起的或有負債

相對現(xiàn)時義務在現(xiàn)行條件被政府部門承擔而言，潛在義務的存在性取決于一項或者多個事項的發(fā)生來予以證實，換個角度說，潛在義務一旦確立了其存在性則就轉變成了現(xiàn)時義務。而對潛在義務的界定上，政府部門可以從“法定性”與“推定性”上分別進行界定。法定潛在義務即是處于法律、合同等其他司法解釋產(chǎn)生的潛在義務；推定潛在義務則是處于政府對公眾道德、道義層面存在的潛在義務。

1.法定潛在義務下的或有負債

法定潛在義務，筆者認為往往存在于政府對項目方做出的承諾保證。對于政府部門而言，這項承諾就是政府部門法定的潛在義務，因為政府部門具體履行該義務的責任還要由是否出現(xiàn)競爭性項目等事項來證實。而競爭性項目一旦出現(xiàn)，此項潛在義務就轉變成了政府的現(xiàn)時義務，此時政府部門就需要考慮上述所說的現(xiàn)時義務下違背了承諾而導致的經(jīng)濟利益或是服務潛能的流出的可能性以及流出金額能否可靠的計量。流出金額的計算也需要進行衡量，判斷是否能可靠計量。法定的潛在義務是政府開展PPP項目時或有負債形成的重要原因。

2.推定潛在義務下的或有負債

推定義務相對法定義務，指的是處于道德、道義或是公眾期望下的義務，這也與政府部門是為公眾提供基建與服務的性質相關。此類潛在義務的界定需要通過社會環(huán)境、社會輿論、社會期望來確認。在H跨海大橋中的政策變化出現(xiàn)競爭項目，以及市場需求低于預期，在運行上也存在政府對項目方的潛在義務，但此類事項發(fā)生經(jīng)濟利益流出的可能性極低，處于會計核算成本效益，也就將其完全忽略了。endprint