后“營改增”時代地稅機關加強稅收征管的思考

包關云

摘要：全面“營改增”后地稅機關失去了主體稅種，征管職能大幅度弱化，加強地方稅收的征管將是地稅機關面臨的新情況。本文從對“營改增”前后有關稅收數據的對比來展示地稅機關征管職能的變化，從基層地稅法干部角度分析地稅干部的心理狀況，從有利于地稅機關開展工作出發，提出一些新思考。

關鍵詞：后“營改增”時代 地稅機關 征管

2016年3月，國務院常務會議決定2016年5月1日起“營改增”試點全面推開，作為地方主稅種的營業稅退出了歷史舞臺，被增值稅完全取代。這不僅對地稅機關的管理對象及管理手段產生了直接影響，更對地稅機關在“限行”的條件下加強地方稅費征收管理提出了新的挑戰。

一、全面“營改增”后地稅征管現狀

（一）地方稅費規模將大幅縮水

2015年國內合計繳納營業稅19313億元，占地方本級一般公共預算收入的23.27%。2012-2015年期間，在“營改增”逐步試點、營業稅優惠額由20000元改至30000元、GDP同比增長速度減緩等減收因素的影響下，營業稅收入增速放緩，但同比增長率仍以“V”字型增長，呈現出逐漸超越地方財政收入增長率的趨勢（詳見圖1）。

由表1可見，營業稅收入占地方本級一般預算收入的貢獻率基本維持在1/4左右，是地方財政收入較為穩定的收入來源。而“營改增”后，失去了營業稅，將對地方稅收產生較大影響。

（二）地方稅費新增長點旁落

營業稅收入產業結構中，金融、房地產及建筑是舉足輕重的三個行業。表2顯示，三年以來，金融業、房地產業、建筑業對營業稅的貢獻度均呈平穩上漲趨勢。近年來，服務業發展前景向好，國家統計局相關數據顯示，2016年第一季度GDP為158526億元，同比增長6.7%，其中，服務業增加值為90214億元，同比增長7.6%，占GDP比重56.9%，比第二產業高出19.4個百分點。從生產方面看，一季度服務業對國民經濟增長的貢獻率為63.5%，比第二產業高出29.3個百分點，是國民經濟增長的第一大推動力。全面“營改增”后，這些行業繳納增值稅，稅收新增長點將歸國稅所有，地稅機關將在短時間內面臨無大型稅源可挖的窘境。

（三）“以票控稅”模式失去效力

2016年5月以前，地稅機關享有建筑業、房地產業、金融業、生活服務業等行業發票的發售繳銷權，并將“以票控稅”、“以票定稅”作為地稅機關加強征管的重要手段。在發票繳銷時能及時補征稅款、調整雙定戶的定額。“營改增”后，地稅部門失去了實時源頭監控的有效抓手，增值稅附征稅費存在漏征漏管的風險，同時，部分省份的國地稅機關使用的“金三系統”不共享，部門間信息無法實時交換，控管力度將不斷下降，新的征收管理模式亟待出現。

（四）地稅機關征管業務仍然繁重

根據國家統計局網站最新數據顯示，截至2014年，地稅部門負責征管登記戶達6045.78萬戶，另外，社會保險費繳費人數達34124.4萬人，征管戶數極為龐大。改革后，地稅部門負責征管的企業雖然不再繳納營業稅，但仍需繳納其他地方稅及共享稅，因此地稅征管戶數并沒有減少。為確保“營改增”順利進行，其他個人代開房租發票及部分二手房交易發票仍由地稅機關代開。代開發票的其他個人從申請代開表格填寫到繳納稅款，都需地稅機關服務大廳人員逐一指導，這樣的“保姆式”服務會給納稅服務工作帶來較大壓力。

二、全面“營改增”對地稅機關產生的影響

（一）地稅機關干部思想情緒上出現“落差”

“營改增”后，一方面，地稅機關失去主稅種，地稅收入短時間內會出現明顯下滑。各項征管“抓手”尤其是發票管理權和雙定戶核定征稅權缺失，將極大影響稅務干部的工作積極性；另外“營改增”后地稅部門的發展趨勢暫不明朗，干部個人的未來走向也撲朔迷離，易在干部隊伍中產生迷茫感。

（二）地稅機關的主動權受到打擊

“營改增”后，地稅部門仍征收12個地方稅種、10個費種及基金，但主稅種缺失，稅收核定的主動權都掌握在國稅機關手中，整個地方稅體系呈“一盤散沙”，地稅機關有可能淪為國稅機關“協稅護稅”部門。一些地方甚至傳出“國地稅合并”、“地稅倒閉”等傳言，地稅機關的稅收執法威信受到動搖。

（三）“財權”與“事權”出現不對等

事權是財政工作的出發點，要辦好事，財權與事權需要相互匹配。近年來，各省市“招商引資”活動成為政府主要工作之一，地方上大型項目更是建設不斷。以浙江省為例，2015年共有27個項目入選國家發改委第一批PPP項目，其中溫州市鐵路S1線一期工程等交通項目13個，總投資1320.5億元。龐大的資金需求均要地方財政挑起重擔。而“營改增”后，“財權”逐漸旁落，若缺少新的稅收增長點，“事權”主動性必將大受打擊。

（四）納稅人對地稅機關的遵從度預計有所下降

“營改增”后，地稅部門加強征管的方法僅剩稅收強制、發放通知書等手段，這些方法程序復雜、執法成本較大，日常操作性不強。執行強制性手段易觸發納稅人的“仇官”情緒，若過分依賴強制執法，會將稅務機關置于納稅人的對立面，這顯然不利于納稅服務工作的開展。綜上，地稅機關的日常征管手段缺失，納稅人對地稅機關的稅收遵從度預計將只減不增。

三、對后“營改增”時代地稅機關的幾點建議

（一）強調“合作”，不斷加強各部門交流與銜接

一是要加強國地稅合作。2016年《國家稅務局地方稅務局合作工作規范（3.0版）》出臺，國地稅合作的不斷深化將成為未來發展趨勢。利用“金稅三期”全面上線，地稅要與國稅機關充分共享“發票管理權”，一旦出現納稅人拒不繳納稅款等情況，地稅機關可以通過系統鎖定納稅人的發票領購權限，并在解決相關事項后，由國稅機關和地稅機關簡單審批，直接解除發票鎖定。這個“鎖定”操作將以“工作提示”的方式傳達至國稅部門，既保證國地稅雙方“知情權”，又能簡化雙方工作，并有效填補地稅“以票控稅”權利空缺；同時不斷提升國地稅聯合執法的力度和深度，共同加強個體戶定額核定管理。二是轉變思維，充分利用“第三方”信息。加強與房管、國土、規劃、建設部門的聯系，定期交流行業資訊，及時掌握房產土地拍賣、大型項目建設等重大稅源變動信息，盡早鎖定一次性稅源，做到應收盡收，力保稅收收入平穩增長。

（二）科學謀劃，重新界定地方主稅種

根據目前政策規定，“營改增”后的增值稅暫時按照50：50的比例劃分中央地方收入，這非長久之計。根據改革意見，地稅機關征收管理的稅種主要是“房、土”兩稅、消費稅、車輛購置稅、個人所得稅及企業所得稅等。其中，“房、土”兩稅征收對象較為分散，且基于房產土地的特殊性，稅源相對穩定，征管相對簡單；消費稅并非普遍征收，征收范圍較窄，很難“委以重任”；車船稅稅額較小，現大部分由保險公司代征，可操作空間不大；個人所得稅稅源監控難度大，相關法制尚待完善。綜上，為進一步發揮地方調控經濟的作用，將企業所得稅作為新的地方主體稅顯然不失為良策。一方面，2015年全國企業所得稅及增值稅收入共58234億元，加上營業稅合計77547億元，占一般公共預算收入的50.95%，國稅機關要“獨吞”這塊“蛋糕”壓力較大，難以滿足“精細化”征管要求。而地稅機關由于征管范圍縮小，足以承擔起企業所得稅征管重任。另一方面，企業所得稅改為地方稅后，改變了地稅機關缺少主稅種的“窘迫”局面，將有效加強地稅機關的征管主觀能動性，并能充分彌補地方財政的稅收空缺，有效提升地方政府“財權”與“事權”的匹配性。

（三）明確方向，穩定干部思想波動

“營改增”后導致干部隊伍出現思想情緒波動并不可怕，關鍵之處就在于要為干部思想注入正能量，找出新方向。一是需明確改革方向，安撫干部思想情緒。根據稅收法定原則，建立有法律體系保障的市場稅收環境，進一步完善“營改增”后地稅機關具體征管范圍與地方稅體系，理順中央與地方的關系，明確地稅機關征管職能；二是順應發展趨勢，注重思想引導。新常態下，新的征管難點、輿情風險點將不斷涌現，地稅干部隊伍壓力與日俱增，要將思想教育工作列為重點工作，正面引導干部發展的信心，并通過座談會和談心談話會等形式，了解干部職工需求和實際困難，盡力協助解決，確保后“營改增”時代的順利過渡。endprint