京津冀協同發展的公共服務需求

楊宏山

一、區域發展的兩種理論

在區域發展研究中，存在著兩種競爭性的理論，即一體化理論與協同發展理論。一體化理論主張不同經濟主體之間拆除政策壁壘，形成一體化的統一市場、統一治理及政策安排。一體化理論經常使用的概念有“城鄉一體化”、“區域經濟一體化”、“地區一體化”，等等。在區域發展上，一體化理論主張超越行政管轄區限制，推進貿易一體化、生產要素一體化、公共政策一體化[1]。一體化理論認為，區域內的各個地方政府關注于局部利益和眼前利益，缺少整體利益專注，主張構建一體化的運作機制。一些研究者還倡導建立統一的區域性政府，以整合各地的利益訴求，維護區域內的整體利益。

協同發展理論也稱“新區域主義”（new regionalism）理論[2]，它基于地方自主和協商民主的價值訴求，不追求建立一體化的運作機制，轉而關注地方政府間協作和政策網絡發展，將注意力更多地集中于地方政府之間的跨行政區合作行動[3]。協同發展理論不再對行政區劃問題耿耿于懷，轉而強調地方政府間協商與合作對于解決區域性問題的重要性，倡導針對跨界事務構建多方主體參與的協作機制，地方政府之間通過協商、對話、談判集聚共識，形成集體規則，采取協同行動[4]。

一體化理論和協同發展理論代表著兩種不同的區域發展政策導向。從實踐發展看，協同發展理論與真實世界的區域發展運作更具契合性。回顧20世紀美國地方治理實踐發展，可以看到，盡管一體化論者大力倡導“一個區域，一個政府”，主張建立統一的大都市政府，但選民并不支持這一改革運動，他們不斷地通過投票行為，否決地方政府兼并或合并的改革動議。20世紀60年代以來，在公共選擇學派的激烈批評下，一體化理論逐漸式微。公共選擇學者分析了美國大都市地區的公共服務提供模式，論證了地方政府間競爭的合理性，提出多中心的地方治理結構更有效能，能夠更好地回應地方需求，持續改進公共服務。

二、區域發展的政策變遷

考察近年來京津冀區域發展的政策導向，可以看到，這方面的發展定位也經歷了從“一體化”訴求走向“協同發展”的政策變遷。“京津冀一體化”概念最早出現在20世紀90年代，基本含義是超越行政區劃限制，將京津冀看作不可分割的整體，推進三地經濟一體化、政策一體化。進入新世紀以來，學術界圍繞京津冀一體化議題發表了大量研究成果。一些研究者提出，京津冀三地發展的各自為政現象嚴重，缺乏權威統籌部門，各自產業結構自成體系，機場、港口存在重復建設問題，經濟發展水平差距大，產業對接難度大[5]。一些研究者提出，推進京津冀一體化需要整合京津冀三地的經濟社會發展目標，加強各層次主體之間的密切配合，加強區域產業分工，強化政府間協作機制，形成京津冀合理分工的空間結構。

從實際發展看，由于“一體化”訴求提出的前提性要求過高，“一體化”政策導向所收獲的成效甚微。“一體化”訴求要求化解行政分割的體制障礙，問題在于國家治理不可避免要建立行政區劃，設置地方政府，分別負責轄區內的公共事務；“一體化”訴求對地方本位主義持激烈批評態度，問題在于只要設置地方政府，各地治理就存在自我利益關注；“一體化”訴求提出京津冀區域內產業鏈斷裂明顯，問題在于產業可持續發展依賴于發揮市場機制的作用，單純依靠政府干預和“拉郎配”反而會導致資源配置低效。

由于“一體化”訴求在現實中面臨著操作性難題，近年來，“協同發展”逐漸成為京津冀區域發展的政策新定位，它基于京津冀的政治、經濟地位不平等的現狀，提出構建跨行政區協調機制，增進協商、協調與合作，發揮三地各自的比較優勢，促進區域平衡發展。“京津冀協同發展”概念最早進入官方政策議程是在2013年前后。2013年8月，中共中央總書記習近平在北戴河主持研究河北發展問題時，提出要推動京津冀協同發展。此后，習近平總書記多次就京津冀協同發展作出重要指示，強調解決好北京發展問題，必須納入京津冀和環渤海經濟區的戰略空間加以考量。

2014年2月，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報，強調實現京津冀協同發展，是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來。此后，京津冀區域發展成為一項重大國家戰略。2015年4月，中央政治局審議通過《京津冀協同發展綱要》，明確提出以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發點，堅持問題導向，立足各自比較優勢，以京津冀城市群建設為載體，著力調整優化經濟結構和空間結構，著力構建現代化交通網絡系統，著力擴大環境容量生態空間，著力推進產業升級轉移，著力推動公共服務共建共享，加快打造現代化新型首都圈，努力形成京津冀優勢互補、互利共贏的協同發展新格局。

京津冀協同發展和“一體化”發展訴求從表面上看有些相似性，但在實質上具有差異性。“一體化”訴求既包括市場一體化、道路交通一體化，也包括政策一體化。問題在于，京津冀三地在基礎設施、公共服務等方面，現有存量資源存在巨大差異。推進京津冀一體化，不僅要加快市場一體化進程，實現生產要素自由流動，還需要盡快縮小京津冀三地在基礎設施與公共服務資源配置方面的顯著差距，實現公共服務均等化。在三地存量公共服務資源差距巨大的現實情境下，京津冀一體化的發展定位只能是一個長期的理想目標，在實際中缺少可操作性。

以協同發展的政策定位取代“一體化”的目標訴求，為京津冀區域發展提供了更為清晰、更具操作性的發展路徑。協同發展承認京津冀區域發展存在差距，承認區域城鎮體系結構失衡，京津兩極過于“肥胖”，周邊中小城市過于“瘦弱”，特別是河北與京津兩市發展水平差距較大，公共服務水平落差明顯。協同發展要求在國家層面加強政策統籌，有序疏解北京非首都功能，推動京津冀三省市協同發展。

三、協同發展的有效抓手endprint

《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出以有序疏解北京非首都功能為出發點，堅持問題導向，要求在交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。迄今，首都功能疏解和京津冀協同發展戰略已經實施三年時間。總體看來，三地在推進交通一體化、生態環境保護兩個領域走得快一些，取得了較好進展，但是，在承接產業轉移方面呈現出“抓手軟、落實難”的局面，效果不太明顯，如果沒有有效的抓手，首都產業轉移升級將會面臨困境。同時，如果河北省毗鄰京津地區產業轉型升級緩慢，北京的環境污染等“大城市病”治理也難以取得突破性進展。

推進京津冀協同發展既要堅持規劃引領，也要找準抓手，發揮政府主導與市場活力兩個方面的作用，做到“牽一發而動全身”。當前，京津冀區域發展的現狀是：京津兩市的體量巨大，對周邊地區的虹吸效應顯著，河北省環京津地區的中小城市與京津兩市發展差距較大。城市發展首當其沖的是改進基礎設施和公共服務，形成“磁場”效應，增進對外來人口的吸引力。目前，河北省中小城市的公共服務與京津兩市存在“斷崖式”差距。加快河北省發展步伐，需要盡快集聚優質公共服務資源，提升城市品質，改進公共服務水平，增進對資金、技術和優秀人才的吸引力。

鑒于上述，北京市可在共享優質公共服務資源方面主動采取措施，支持京津冀協同發展。具體來講，可從以下幾個方面入手：

第一，以道路交通便利化為先導，加快推進京津冀之間的綜合性道路交通體系建設。道路交通基礎設施對區域發展具有重要的先導作用。推進京津冀協同發展，需要打破“一畝三分地”思維定式，從京津冀區域發展全局謀劃道路交通體系建設，構建以軌道交通為骨干的多節點、網格狀、全覆蓋的交通網絡，提升交通運輸組織和服務現代化水平，建立統一開放的區域運輸市場，打造便捷通暢的公路交通網，打通跨行政區的“斷頭路”，消除跨區域“瓶頸路段”，打造國際一流的航空樞紐，發展安全綠色可持續交通。

第二，以共建共享優質公共服務資源為手段，支持河北省加快發展步伐。作為首都，北京擁有全國最為優質、最為配套的優質公共服務體系，創造了大量就業機會。近年來，由于中國經濟崛起，北京作為首都，其經濟中心地位不僅沒有弱化，反而呈強化趨勢。美國《財富》雜志發布的2016年“世界企業500強”排行榜中，總部設在北京的有58家企業。2016年“中國企業500強排行榜”中，總部在北京的有101家企業。首都的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心等功能，與實際中的經濟中心功能相互疊加，導致交通擁堵、環境污染等“巨城病”日益凸顯。在首都功能疏解的大背景下，京津冀協同發展在較短時間內取得顯著成效，一個基本抓手是推動優質公共服務資源共建共享，支持首都高校、醫院、科研、文化等單位到河北省的毗鄰地區建設分支機構，加快打造現代化新型首都圈，努力形成優勢互補、互利共贏的協同發展新格局。

第三，堅持首都功能的存量疏解與增量疏解并行，以增量疏解為主。首都非核心功能疏解不可避免要涉及到單位和就業人口的疏解。從產業結構看，北京市制造業疏解的實際空間很有限。而且，目前的制造業大多屬于高端制造業，如汽車制造等。首都功能疏解的重心是服務業，如企業總部、金融機構、高等院校、科研院所等。首都功能疏解有必要堅持存量疏解與增量疏解并行，以增量疏解為主。并非所有的非核心功能單位都要疏解，政府可出臺一定的激勵政策，引導在京單位向雄安新區轉移發展。例如，通過控制在京高校辦學和招生規模，對一流大學到雄安新區建設新校區提供政策激勵，在招生指標、人才引進等方面給予特殊支持。隨著優質公共服務資源不斷集聚，就會形成磁場效應，對雄安新區發展起到重要的支撐作用。

參考文獻

[1]孫久文等. 京津冀區域經濟一體化及其合作途徑探討[J]. 首都經濟貿易大學學報，2008（2）.

[2]洪世鍵. 大都市治理：理論演進與運作模式[M]. 南京：東南大學出版社，2009：97.

[3]張緊跟.新區域主義：美國大都市區治理的新思路[J]. 中山大學學報（社會科學版），2010（1）.

[4]Chris Ansell， Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice [J]. Journal of Public Administration Research and Theory， 18，2007： 543-571.

[5]崔冬初， 宋之杰. 京津冀區域經濟一體化中存在的問題及對策[J].經濟縱橫， 2012（5）.endprint