美國重振制造業視野下社區學院的發展舉措與啟示

丁楠 楊院

20世紀80年代，美國的“去制造業”戰略使美國制造業不斷向海外轉移，2007年金融危機暴露了由此引發的經濟結構嚴重失衡問題，產業空心化及就業問題突出。因此，美國政府開始重振制造業以帶動實體經濟復蘇。

一、美國重振制造業視野下社區學院的發展契機

美國經濟發展與社會就業問題的解決需要重振制造業。為應對由此帶來的高端技能型人才需求，以培養高端技能型人才為辦學目標定位的社區學院迎來了發展契機。

（一）美國重振制造業

首先，從美國經濟復蘇的角度看，重振制造業是必然選擇。一方面，美國經濟發展離不開制造業的支撐。美國經濟自金融危機后呈現溫和復蘇態勢，2016年和2017年上半年的GDP增長率均為1.9%。2016年制造業競爭力繼續升至第二名，遠遠領先于第三名的日本。2017年美國制造業增加值為22494億美元，占GDP的11.6%，占世界制造業的17.89%，同時喬治城大學的研究報告中提到：高科技企業、汽車工業等制造業已出現回歸美國本土的趨勢。另一方面，美國經濟的新一輪發展對重振制造業提出了新的國家戰略性訴求。前任總統奧巴馬（Obama）一直將重振制造業放在經濟發展戰略的核心位置，曾承諾過將就業和制造業帶回美國，相繼提出一系列促進美國制造業復興的政府計劃，包括2010年8月11日生效的《美國制造業振興法案》等。現任總統特朗普（Trump）2017年推行“美國制造（made in America）”國家戰略，并將每年的7月17日定為美國制造日。并且美國因其制造業成本優勢漸顯、復蘇態勢趨穩等良好的本土環境吸引著國外制造業的回流，埃森哲2018年調研報告顯示，61%的受訪制造業經理人正考慮將制造業遷回美國。

其次，重振制造業是提升美國就業能力的重要選擇。隨著制造業的不斷海外轉移，作為實體經濟重要組成部分的國內制造業占GDP的比重逐年降低，所吸納就業能力也在逐年下降，衍生出結構性失業問題，從而需要重振制造業。2016年初，美國制造業就業人口已由2010年的1160萬增長到了1200多萬。到2020年，對經過必要訓練和教育的高水平技能型人才的凈需求約為500萬個[1]。美國波士頓咨詢公司預測，到2020年，僅從中國回流到美國的制造業崗位就高達60多萬個。2018年1月30日，特朗普在上任后的首次國情咨文演講中指出，2017年新增了20多萬個制造業就業崗位。重振制造業會給美國創造大量的就業崗位，也會對勞動力供給提出訴求，尤其是渴求高端技能型人才。

（二）美國社區學院迎來發展契機

美國社區學院（Community College）可追溯至19世紀末20世紀初的初級學院運動，起源于美國初級學院（American Junior College），是一種植根于社區和地方的短學制高等學校，是以高端技能型人才為培養目標定位的院校。以社區為基點承擔著為中學畢業生提供以職業技術教育為主體的多層次教育服務的育才使命[2]，是美國高等職業教育實施的主體。自1947年得名以來，對美國經濟發展起著重要推動作用，被稱為“經濟發動機”，如：為美國20世紀中葉的產業轉型升級供給了大量職業技術人才，彌補了職業技術人才的嚴重缺口；20世紀70年代注重職業教育以提升學生的就業競爭力，有效緩解了經濟不景氣下的失業問題；《價值與價值觀：社區學院的經濟影響》中顯示，2012年社區學院對經濟的貢獻為8090億美元，占GDP的5.4%等。然而，當前社區學院系統發展不力，對美國經濟社會發展沒有起到應有的作用。

美國重振制造業對高端技能型人才產生了巨大需求，遠遠超出現有人才儲備，由此引發了技能危機，該問題的解決亟須推動社區學院發展。奧巴馬在2012 年國情咨文中提出：“企業界精英經常向我抱怨在國內招不到具備所需技能的工人，在高新技術產業，應用型人才供應尚不能滿足半數需求，扭轉這一局面已刻不容緩。”全美制造業者協會（National Association of Manufacturers）發布的第三版《“技能鴻溝”調查報告》認為，未來10年美國應用型人才難以滿足產業界發展需求。喬治城大學（Georgetown University）2018年美國就業需求預測：應用型人才缺口將數以百萬甚至千萬計。到2020年，機械師、電焊工等制造業高技術工人缺口將達到 87.5萬，制造業領域的高端技能型人才短缺將達到70%。對此，2012年4月，美國教育部發布《職業生涯與技術教育改革白皮書》，要求提升職業教育系統對技能危機的解決能力。隨后，美國社區學院協會（American Association of Community College）發布《重塑美國夢：21世紀委員會關于社區學院未來的報告》，提出重塑社區學院定位，即重新聚焦與勞動力市場需求相協調的職業技能教育[3]。并且，奧巴馬政府2011年發布的《美國經濟復興路線圖》和2012年4月發布的《致力未來: 美國職業生涯與專業技術教育大變革發展藍圖》中都明確指出技能鴻溝問題被視為制約美國經濟復興的最主要瓶頸，而振興全美社區學院系統則被確立為重振美國經濟的首要舉措之一。同時，新任特朗普政府一直將技能培訓作為經濟復蘇中優先考慮的事情，將職業教育作為美國解決“無就業增長”問題的重要內容，并在2018年國情咨文演講中特別強調，美國未來將投資建設更好的職業學校，令公民可以學習手藝，發揮潛力。由此，美國社區學院迎來了發展契機。

二、美國社區學院應對制造業振興的舉措

地方分權制是美國教育管理體制的特色。聯邦政府占據宏觀管理地位，主要從戰略定位視角對社區學院進行政策引導；州政府處于分級管理狀態，根據本地區實際情況出臺具體舉措；社區學院則以改革人才培養模式為著力點。美國聯邦政府、州政府以及社區學院三方圍繞資金資助、建立“合作教育”模式等方面分工協作共同推進社區學院發展。

（一）聯邦政府引導社區學院發展舉措

奧巴馬政府高度重視社區學院發展，堅信高等職業教育在經濟復蘇中會起到至關重要的作用，同時將建立新型校企合作關系作為復蘇美國經濟的突破口。特朗普政府同樣認為，職業教育是振興美國經濟、提升公民收入的關鍵，重點圍繞就業與培訓開展施政策略，核心是振興現代學徒制。《美國經濟復興路線圖》和《致力未來: 美國職業生涯與專業技術教育大變革發展藍圖》中均強調建立新型校企合作關系。要求每一個美國人承諾接受至少1年以上的高等教育或職業培訓，如選擇社區學院[4]。2015年初奧巴馬的學院承諾中提出對所有社區學院實行有條件的免費項目計劃[5]，并于8月以法案的形式遞交國會[6]。2016年的國情咨文和財政預算法案中均再次提出實行免費社區學院教育[7]。

基于上述國家戰略，美國聯邦政府制定政策、出臺法律、推行計劃等。如2014年奧巴馬推行學徒計劃，由勞工部撥款5億美元資助社區學院和雇主合作、設立適應未來工作需要的培訓項目和由勞動部投入1億美元用于學徒培訓擴大計劃（主要集中于先進制造業等領域）[8]；特朗普2017年6月發布振興學徒制計劃，以改善學徒培養體系為著力點，推動學徒制新標準的確立，并建立全國性的監督機構作為外在保障，同時推動制造業擴展伙伴關系、實施先進制造注冊學徒計劃的公私合作伙伴關系的構建。2012年出臺的《帕金斯法案》中明確提出“社區學院等職業類院校必須與企業、行業工會等就業領域或部門展開深入合作，才具備獲得政府財政撥款的資格”；2014年投資超過400億美元擴大佩爾助學金，之后依托后續法案穩步提升佩爾助學金金額[9]；允許年收入在18萬美元以下家庭的學生有學費減免的機會，免稅政策延期到2017年底；2009年7月宣布投入120億美元推動的畢業計劃致力于擴大社區學院招生規模、創建社區學院挑戰基金和促進學業完成基金；2010年10月的未來技能計劃以財政投入來推動社區學院和企業合作對接；2012年，把“貿易調整援助社區學院與職業培訓基金”作為推動社區學院校企合作的專項資金等[10]。2017年特朗普繼續推行基于收入的學生還貸方案，主張實施不超過學生未來可支配收入12.5%的還款限制，并于15年后免除學生的貸款余額；呼吁重新授權《帕金斯職業教育法》，將經費資助與需求旺盛技能更為密切掛鉤，鼓勵社區學院多開設社會所需專業和培訓項目，推動社區學院系統的校企融合，2017年6月被眾議院教育和勞動力委員會批準通過。

（二）州政府支持社區學院發展舉措

為重振制造業，各州政府也相繼推行了一系列適應本地區實際的具體發展舉措。一方面，州政府同樣注重經費資助，包括資助學費書費、投資技術培訓項目、致力于建立完備的獎助學金體系等；另一方面，發揮政府的宏觀調控作用以搭建社區學院學生與當地制造業企業對接的橋梁，建立新型“合作教育”模式等。具體而言，不同的州有不同的具體舉措。

田納西州的田納西諾言是一項免費社區學院項目，對社區學院技術培訓項目進行投資，平均每位受助學生在獲取希望助學金后仍能獲得971美元的額外資助[11]，同時為學生安排導師以幫助完成學業[12]，該項目整合了地區工作和技術培訓系統。2015年，芝加哥市實行了芝加哥之星項目[13]，通過資助學費和書費來幫助高中畢業生（平均績點達到3.0）順利進入社區學院學習，同時還搭建了學生與影響經濟發展部門的橋梁；芝加哥市還在芝加哥城市學院（City Colleges of Chicago）推行從學院到職場項目，在課程設計、課程實施、實習就業三個步驟上進行校企合作，建立了與行業技能訴求相契合的應用型人才培養路徑[14]。華盛頓州的華盛頓學費援助計劃致力于提升華盛頓州內社區學院學生的入學率[15]。紐約州開展的覆蓋20余所高校的“P-Tech 化復制工程”、康涅狄格州于2014年啟動的P-Tech 化教學模式建設工程、密歇根州的高級技師項目等高級學徒制項目、俄亥俄州的學徒制路徑倡議、新澤西州的學徒生接受高等教育的新澤西路徑以及加利福尼亞州等州的六年一貫制辦學項目、職業群課程模式等，均是以校企一體、聯合培養為核心理念，有效加強了美國社區學院與州屬制造業企業的聯動機制。喬治亞州2017年7月通過的SB3法案（即連接法案）意在通過為學生提供更多實習、學徒和技能培訓機會，幫助其獲得被行業認可的從業資格證書和職業技能。

（三）社區學院的發展舉措

社區學院的教育質量影響著所培養人才的質量，進而決定著這些畢業生能否夠滿足美國制造業振興的人才需求，因此社區學院開始逐步進行改革。重視培養學生適切于制造業發展需求的職業能力，積極主動與中高端制造業部門建立持久合作關系，同時完善內部的管理監督體制。

積極發展生涯和技術教育，培養學生就業所需的知識和技能，如海岸線社區學院（Shoreline Community College）的勞動力教育部門支持學生學習任何職業技術，并設立勞動力教育基金為學生提供援助；福賽斯技術社區學院（Forsyth Technical Community College）等多所社區學院參與制造業者協會授權職業技能認證體系項目并合作開發課程；馬克姆的社區學院因該州大部分失業人員都從事過汽車行業的實際，開展以汽車相關專業為主的精準職業培訓；加州社區學院（California Community College）以職業群分類為依據構建課程體系等[16]。以制造業需求為導向，與制造業部門建立更為持久的合作伙伴關系，如雷恩社區學院（Lane Community College）把航空飛行、飛機維修兩個專業設在尤金機場，與尤金機場合用跑道等機場設施，秀蘭社區學院采用學院提供場地、企業提供設備與技術的合作形式，與豐田、本田、現代等企業共建汽車檢測維修服務中心；北安普頓社區學院（Northampton Community College）積極參與國家增材制造業創新中心的人才培養項目，并與相關企業成為合作伙伴；印第安納艾維社區技術學院（Ivy Tech Community College of Indiana）自主開發學徒制學位項目；塔倫特郡學院（Tarrant County College）與德克薩斯州的通用電氣公司等當地企業進行合作，聘請企業導師，獲得企業需求動向等[17]。在管理監督機制等方面更趨于透明化，積極接受社會各界的問責以規范自身運行狀態，形成董事會良好運行機制，如休斯頓社區學院（Houston Community College）董事會具有對社區學院政策的決定權和最終解釋權；開始重視學生的學習過程、結果與成功機會，為學生提供系統化的教育路徑，以職業導向和專業群作為引導路徑框架，圣哈辛托學院（San Jacinto College）將組編的8個專業群和州政府設立的16個職業群以及5個大力支持職業領域有機結合起來[18]，蘭辛社區學院（Lansing Community College）在職業群框架內安插專業人員，并聘用學業成功教練以保障學生學習質量；主動參與自愿問責框架（Voluntary Framework of Accountabiliy）、早期評價項目（Early Assessment Program）等問責評價系統等[19]。

三、社區學院發展舉措的審視及啟示

美國聯邦政府、州政府以及社區學院在經費資助、校企合作等方面的不同舉措推進了高端技能型人才的培養。在對這些發展舉措進行預期分析的基礎上，進一步探究其對我國技能型人才培養的啟示。

（一）社區學院發展舉措的理性審視

首先，美國推進社區學院發展是適應制造業振興的重要戰略舉措。重振制造業需要技術技能型人才的支撐。社區學院不論是自身發展目標定位還是在美國高等教育體系中定位與發展實踐，都是與重振制造業經濟發展戰略相適切的。社區學院承載著美國高端技術技能型人才培養的重要職責。2015-2016學年社區學院的招生人數是美國高等教育生源市場總人數的46%，這對于滿足制造業振興所帶來的技能型人才需求具有重要意義。其次，在社區學院發展中，資金資助以及校企合作是助推社區學院發展的重要因素。由于進入社區學院就讀的主要為低收入家庭和少數族裔學生，日益攀升的學雜費等就讀成本成為阻礙學生入學以及畢業的主要瓶頸因素。聯邦政府及州政府在推進社區學院的發展舉措中，均注重經費的資助，從而對于社區學院的發展具有重要推進作用。此外，聯邦政府倡導的社區學院與企業戰略協作伙伴關系的建立以及州政府鼓勵社區學院與企業的各種聯動合作機制也對于推進社區學院發展具有重要作用。然而，上述發展舉措在實施過程中也會遇到辦學經費不足、學生生源欠佳、入學人數及學生畢業率下降等因素的影響，并且會受到人工智能等新技術發展的沖擊和影響。

辦學經費始終是困擾社區學院的重要因素。一方面，由于政府對社區學院的經費資助數額是不小的財政支出，所以國會對其進行批準也是相關舉措能夠發揮作用的重要前提。然而國會只同意了其中一小部分，美國畢業計劃、社區學院到職業基金等都未贏得國會同意[20]。特朗普在選舉中提出要減輕聯邦政府對社區學院的管理程度，這可能更不利于國家財政對社區學院的經費資助，加之其反對社區學院免費化，也成為上述舉措落實的重要障礙和影響因素。另一方面，由于政府資助力度不足，社區學院的學雜費以年均2.6%的速度逐年增加。2015-2016學年平均學費價格達3435美元[21]，大部分低收入家庭和少數種族學生難以負擔如此高昂的學費，從而對社區學院培養目標的實現起到了巨大的負面影響。

同時，生源與低畢業率也是困擾社區學院發展的重要因素。以開放式招生著稱的社區學院生源結構中，種族學生占比51%，低收入家庭學生占比44%，大齡學生（年齡超過24周歲）占比50.3%[22]。這在一定程度上折射出社區學院生源質量欠佳。而且，學費上漲使得這些來自于低收入家庭和少數種族學生放棄入學。與2014年相比，2015年秋季入學人數減少了2.4%[23]。同時，社區學院的完成率也持續下滑，有45%的就讀學生在六年內仍然沒有完成學業[24]，高達半數學生在社區學院僅僅待了一年就退學了[25]。學生生源結構、入學人數及畢業率的下降對于上述舉措的作用發揮具有一定負面影響。

此外，人工智能等新技術的發展也對社區學院發展舉措的實施效果帶來沖擊。2016年，牛津大學和花旗銀行的研究報告預測，未來10～20年美國47%的現有就業崗位面臨被自動化技術替代的風險。這直接對傳統的校企合作模式等提出了新的挑戰，如何建構新型的校企合作模式，從而培養出能夠應對未來人工智能技術發展要求的高端技術技能人才，并且以新型校企合作模式為切入點，探索新型的社區學院人才培養模式，更好地滿足人工智能改造下的新型制造業的發展，這是聯邦政府、州政府以及社區學院都需要深入探究的問題。

（二）啟示

首先，從國家戰略層面來看，必須注重技術技能型人才的培養，為我國制造業的發展提供堅實的人才支撐。制造業是國民經濟的主體，沒有制造業的強大就沒有國家的發展，特別是我國當前進入經濟新常態，制造業發展成為了進一步推進國家經濟發展的必然選擇。《中國制造2025》明確提出：要堅持把人才作為建設制造強國的根本。誠如美國重振制造業需要技術技能型人才的支撐，需要社區學院的發展來滿足技術技能型人才的供給，我國制造業的發展也需要注重技術技能型人才的支撐，也需要大力發展職業院校以及應用型大學來滿足技術技能型人才的供給。我國2014年出臺的《加快發展現代職業教育的決定》及《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，2015年發布的《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》和《引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》，2017年2月發布的《制造業人才發展規劃指南》都是從國家層面推進技術技能型人才培養的戰略。但是，值得強調的是，制造業發展與技術技能型人才培養及供給的互動是一項復雜的工程，需要以國家的頂層設計為導引，多主體共同努力探索。

第二，保證技術技能型人才培養經費的充裕。通過上述分析可以看出，就讀于美國社區學院的學生主要為少數族裔學生及低收入家庭學生，學生對于學雜費的承擔能力有限，而且社區學院由于辦學經費不足，也會通過提高學生學費來增加辦學經費，這對學生的入學就讀及畢業率產生了巨大的負面影響，這極大影響了技術技能型人才的培養。實際上，我國就讀于職業院校的學生也主要來源于農村和低收入家庭，而且近年來部分省市高職院校開始上調學費，如2016年湖北省內高職院校上調學費30%左右。所以，借鑒美國的經驗，我國必須要注重職業院校辦學經費的投入。一方面，探索創新職業教育辦學經費投入機制，拓展社會資本等多元辦學經費籌措渠道，形成多元的職業教育辦學經費投入機制和渠道；另一方面，引入市場機制，建立完善以績效為導向的生均撥款制度，在此過程中要堅持質量優先的撥款原則，對能有效與產業協同發展、與勞動力市場需求相銜接的院校和項目進行重點資金扶持以更有效地培養出適切于我國產業發展要求的高端技能型人才。同時，借鑒美國政府推行的免費社區學院政策，我國政府應當適度控制高職院校學雜費的上調，同時適度加強對高職院校學生的財政補貼力度，通過提高獎助學金金額和受助比例來補貼家庭經濟困難和成績優異學生。

第三，以探索新型校企合作模式為切入點，創新職業院校人才培養模式。美國重振制造業是為了解決就業問題，更是通過新型技術特別是人工智能技術來升級和發展新型制造業。所以，在校企合作方面，特別注重探索新型的校企合作教育模式。借鑒美國的做法，在以就業為導向的基礎上，我國也可以嘗試以探索新型的校企合作教育模式為切入點，建立能有效應對人工智能發展對技能型人才沖擊的新型人才培養模式，既滿足人工智能對傳統制造業升級的需要，同時提升所培養人才的高端技能型人力資本，增強技能型人才的適用性和不可替代性。當然，新型人才培養模式的構建，需要加強產業與院校人才培養的互動機制建設，比如構建無縫銜接的教育與職業系統，依托現代職教集團等平臺建立產業結構調整驅動專業設置與改革、產業技術進步驅動課程改革的機制，及后續開展以企業用人標準為依據的教學診斷和改進工作等推進院校對技術技能型人才的培養。同時，也不可忽視構建新型人才培養模式的支持環境，即需要完善職業院校內部治理體系，比如監測經費的使用情況，健全內外部監督系統，注重職業教育質量評價中的問責機制等。