中國特色反腐模式的轉型及體系反腐模式的構建

周朋飛 ，　靳　濤

(1.福建師范大學 公共管理學院， 福建 福州　350007；2.東北師范大學 政法學院， 吉林 長春　130024)

中國共產黨自成立以來就以實現最廣大人民的根本利益為己任，并且始終加強自身的先進性與純潔性建設，因而把反腐倡廉作為一項長期的路線并一以貫之。新中國成立以來，中國共產黨作為執政黨，面對新形勢與新問題，努力將自身建設問題與執政任務相結合，在不同的歷史階段探索出具有鮮明特色的反腐模式。分析、總結新中國成立以來黨的反腐路線，既有助于認識并把握黨反腐倡廉的決心，也有助于總結歷史經驗，從而探索出更加有效的中國特色反腐模式。

一、新中國成立以來的反腐模式變遷

自新中國成立以來，中國共產黨經過60多年的探索與實踐，先后經歷了“運動反腐”、“權力反腐”、“制度反腐”和“法治反腐”的反腐路線，逐步探索出了一套更加系統有效的反腐機制。這一反腐發展歷程表明，無論踐行何種反腐模式，其根本目的都是要消除腐敗，展現出了黨不遺余力的反腐決心，并且反映了黨在反腐實踐領域的深層推進以及在執政能力上的極大提升。

(一)運動反腐

運動反腐指的是依靠發動群眾來懲治腐敗的一種反腐模式，它所展現的是權力自上而下的引導以及效力自下而上呈現的一種腐敗治理路徑。黨在新民主主義革命時期就積累了豐富的群眾運動經驗，在新中國成立初期，黨面臨著自身性質的轉變，以及隨之而來的執政考驗。由戰爭環境到和平環境的轉變所帶來的貪污、腐敗以及官僚主義的現象是鞏固黨的執政基礎的一大考驗。而運動反腐的選擇既是黨對歷史經驗的一次常規運用，也是面對當時執政環境的一種策略選擇。

運動反腐始于1950年的整風運動。為解決黨組織中存在的組織不純、思想不純等問題，1950年5月1日，黨中央發出指示，要求在全黨全軍范圍內進行一次新的整風。[1]隨后在各級政府機關、學校、團體、軍隊、黨派中開展“三反運動”，在私營工商業者中開展“五反運動”。“三反”、“五反”以及后來的“新三反”、“新五反”、“四清”運動，都是運動反腐的諸多實踐，文革時期的群眾運動也是運動反腐的一種形式。

運動反腐的主要特點是能夠最大限度地調動社會公眾的力量進行腐敗治理。這種反腐模式適應了建國初期階級斗爭的需要，具有鮮明的時代特色。它的最大優勢在于能夠最大范圍地開展反腐倡廉活動——既能夠有效震懾并懲治腐敗分子，也能夠對群眾進行廉政教育，形成反腐的高壓態勢，從而消除腐敗依存的土壤。但是，運動反腐運行成本較高，它需要較高的時間成本與物質成本廣泛動員人民群眾，同時也決定了此種反腐模式具有偶發性與非常態性的特點，無法形成一種長效機制以維系反腐效力。此外，正如歷史經驗所證明的，運動反腐存在易擴大化的傾向，具有不穩定性的特點。

(二)權力反腐

權力反腐是在權力主導下，通過領導者的權力意志推動或通過權能關系的調整來實現腐敗治理的一種反腐模式。這種模式呈現的腐敗治理路徑是權力自上而下的運轉以及不同權力之間的相互制約。在改革開放的前20年中，權力反腐是被廣泛運用的一種腐敗治理模式。

十一屆三中全會做出了改革開放的決策部署，推動我國進入新的社會轉型期。由于改革開放極大地釋放了社會活力，使經濟獲得了快速發展，從而導致政治建設與經濟建設的失衡發展。在這種狀態下，腐敗行為獲得了較大的生存空間。貪污、行賄受賄、奢靡之風以及非法占有國有資產等各種各樣的腐敗方式開始蔓延。鄧小平在《第三代領導集體的當務之急》的談話中指出：“做幾件使人民滿意的事情。主要是兩個方面，一個是更大膽地改革開放，另一個是抓緊懲治腐敗。”[2]在當時的社會環境下，權力反腐是不會給經濟發展帶來負面影響的一種高效的腐敗治理模式。這種模式主要有兩個舉措，一是通過領導者的意志，對腐敗個案進行懲處。“抓住典型，處理了，效果也大，表明我們下決心克服一切阻力抓法制建設和精神文明建設”[3]；二是通過黨政分開，政企分開等形式調整權能關系。黨政分開是為理順黨與國家政權關系進行的一項體制改革。十三大報告指出：“黨政分開即黨政職能分開”，“政企分開”指的是政府與企業職能的分開，體現的是行政權力與市場職能的分離。

權力反腐有效適應了社會轉型時期經濟快速發展的要求，在各項制度尚未完善，而社會發展又急需健全的體制機制的保障時，權力反腐是最佳的選擇。由于權力的特性，該模式具有很強的執行力，并且它是一種對于腐敗的針對性治理行為，不存在運動反腐的擴大化傾向，其運作的成本也相對較低，對經濟秩序的保障起到了重要作用。但這種反腐模式主要依靠領導者的個人或集體意志，是一種短期行為；側重對腐敗現象的懲治，無法達到治本的目標；其社會影響力也十分有限。

(三)制度反腐

制度反腐是指主要依靠黨、政治制度建設進行腐敗預防和治理的一種反腐模式。在權力反腐的背景下，制度反腐的模式也在逐漸形成。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的講話中指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[4]從20世紀90年代中期開始，黨中央逐漸形成反腐敗標本兼治的思想，并以治本為主，加強制度建設。

制度反腐的思路確立后，我國反腐倡廉進入制度大發展時期。根據中紀委辦公廳編的《廉潔從政行為規范》，黨中央、國務院和有關部門在1992—2001年期間制定的廉政規則達到217條[5]。截至2007年10月，中央紀委監察部共制定或修訂法規和規范性文件160余件，會同有關部門起草制定40余件，地方和部門起草1 000余件。[6]

通過完善制度體系進行腐敗治理，體現了我國腐敗治理工作的縱深發展。由于制度具有穩定性的特點，所以通過制度反腐能夠形成一種良好的長效機制，使反腐工作能夠持續進行。并且制度同時具有剛性特點，以完善制度的方式推進腐敗治理，能夠對腐敗行為進行有力的懲治，也能有效遏制腐敗行為。但健全的制度需要行為主體的推動，在執行的過程中，不排除動力不足，執行力低的情況，再加上制度體系結構性弊端，使得制度功能的發揮也存在局限性，諸如庸政、懶政、怠政等問題無法有效解決。

(四)法治反腐

十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央提出了全面依法治國的新戰略，開辟了全面依法治國理論和實踐的新境界。在十八屆中紀委二次全會上，習近平總書記對反腐作出進一步部署，提出“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。”指出了今后反腐任務的工作重點。

十八大以來，我國的法治建設成果顯著。五年來，共制定或修改法律48部、行政法規42部、地方性法規2 926部、規章3 162部，同時通過“一攬子”方式先后修訂法律57部、行政法規130部，啟動了民法典編纂，頒布了民法總則，中國特色社會主義法律體系日益完備；出臺一大批標志性、基礎性、關鍵性的黨內法規，制定修訂了近80部中央黨內法規，超過現有黨內法規的40%。[7]

法治反腐是對以往反腐模式的總結與超越。以法治的方式進行反腐，可以保障反腐實踐的公平性，避免人格化以及感情等因素的困擾；法治不因人的變化而變化，從而保證了腐敗預防與懲治的常規性與長效性。此外，法治反腐還是一種成本較低的反腐模式，在這種模式下，人人都可以成為腐敗行為的監督者與腐敗治理的參與者，從而實現了反腐效力最大化與成本最優化的結合。

二、反腐模式轉型的現實考量與經驗總結

自新中國成立以來就推行的反腐實踐的模式選擇及其轉型過程，其背后的邏輯則是對社會現實的考量，以及對于腐敗治理認識的深化。事實上，不同的反腐模式都有各自的作用時空，而當一種反腐模式的運用呈現邊際效益遞減之時，探索新的反腐模式就成為一項重要議題。對于不同反腐模式的嘗試為我們積累了豐富的腐敗治理經驗，從而為持續反腐奠定了堅實的基礎。

(一)反腐模式選擇的現實考量

一項政策的成功與否往往不是由政策本身的優劣程度所決定的，而在于其施行的時間是否恰當。同樣，我們對于反腐模式的選擇，也不在于單純地考察哪種模式是最優選項，而在于其是否符合當前的時代環境，以及是否滿足特定反腐階段的要求。新中國成立以來，黨對反腐模式的選擇充分展現了鞏固執政基礎、促進經濟發展和滿足人民訴求的現實考量。

1.鞏固政權，提升執政合法性

建國之初，中國共產黨的執政形勢面臨著國內與國際復雜環境的雙重考驗，因而鞏固新生政權就成為黨的首要任務。率先推行的運動反腐不僅是對于腐敗行為的一種懲治與預防，更重要的是通過反腐運動來調動人民參與政權建設的積極性，進而提升政權認同性。而隨后的權力反腐對于打擊當時公職人員的資產階級自由化傾向及貪腐行為起了重要作用，在改革開放初期堅定了人們走社會主義道路的決心。在新世紀推行的制度反腐與法治反腐，通過完善制度建設與法治建設，推動我國政治現代化與政治文明的建設，進一步提升了黨執政的合法性基礎。

2.促進經濟發展

十一屆三中全會確立了我國今后的工作重心是經濟建設，這意味著反腐實踐的開展也要為經濟發展提供幫助。經濟的健康發展需要一個良好的政治環境的支持，沒有良好的政治環境作支撐，經濟就難以實現持續穩定發展。良好的政治環境包括廉潔勤政的公職群體、完善的制度機制以及運轉良好的法治體系。在經濟快速發展的改革開放初期，通過權力反腐推動公職群體的廉潔建設，既可以為經濟發展創設良好的政治環境，又能充分發揮市場活力。隨后開展的制度反腐與法治反腐則分別從制度建設與法治完善的角度滿足了經濟進一步發展的要求，保障了市場秩序的穩定運行，促進了社會主義市場經濟體系的完善。

3.滿足人民群眾訴求

群眾路線是黨的根本工作路線，通過對這一路線的深刻貫徹，黨在不同時期選擇了不同的反腐模式。建國初期的運動反腐充分依靠群眾的力量取得了重大的反腐成效。但由于運動反腐在后來的實踐中所展現的弊端，使得這一反腐模式不能成為達成人民訴求的優選策略。而針對改革開放初期的“反腐敗”、“反官倒”的呼聲，權力反腐以強大的執行力成為此一時期的主要反腐模式。面對反腐工作的深入進行，從完善制度與構建法治體系的角度進行反腐適應了人民的政治素養與法治素養的提升要求，是該時期廣泛運用的反腐模式。

(二)反腐模式轉型的經驗總結

近七十年的反腐倡廉實踐歷程，既有對于腐敗治理路徑的探索，又有對于廉政體系構建的嘗試。在這一實踐中，黨不僅鞏固了執政基礎，提升了執政能力，而且大大推動了我國的政治現代化進程。對于不同反腐模式的經驗進行宏觀把握與總結，有利于構建一種全新的反腐倡廉機制，甚而對于提升國家治理能力都有很大幫助。

1.“治標”與“治本”相結合

所謂腐敗治理，并不是單純地對腐敗行為進行懲治。腐敗行為僅是腐敗的外“標”，要想徹底根除腐敗現象，還須從腐敗產生的源頭進行治理。同樣地，腐敗治理模式的轉型也并不是由“治標”轉為“治本”，而是治標與治本合為一體，進行標本兼治。有了“治標”，才會形成腐敗治理的威懾力，鞭策人們接受教育，遵循制度；有了“治本”，才能為“治標”提供法規依循，提升其治理的合法性，從而遏制腐敗的蔓延。

腐敗的發生是多種因素綜合作用的結果，既有腐敗分子自身的主觀因素，又有體制機制不完善的原因。因此，對于腐敗的治理需要從“治標”與“治本”兩方面著手。一方面要對腐敗分子和腐敗行為“零容忍”，既要“打虎”，又要“拍蠅”，形成腐敗治理的高壓態勢，為治本創造條件；另一方面，權力是腐敗之“本”，要通過完善制度體系將權力“關進籠子里”，從而規范其運行過程，杜絕腐敗案件的發生。

運動反腐與權力反腐可以看作是懲治腐敗的“治標”舉措，而制度反腐則是“治本”舉措。實踐證明，運動反腐與權力反腐都無法有效遏制腐敗。這兩種模式都側重于對腐敗行為的懲治，從而無法從根源上杜絕腐敗的產生。所謂“善除害者察其本，善理疾者絕其源”，治理腐敗就要立足于“權力”這個根本，堅持“用制度管權管事管人”，通過完善制度來規范權力的運行，從而限制腐敗行為的發生。所以制度反腐側重的是對腐敗行為的預防，是在腐敗源頭上發揮作用的一種治腐模式。“治標”與“治本”既不存在沖突，也不存在重復，二者的恰當結合是有效反腐的一項重要策略。

2.綜合治理與專項治理相結合

腐敗的發生機理具有多樣性、復雜性，因而對腐敗的治理需要綜合考量，需要采用系統性、多樣性的舉措來解決。但有時這種綜合性的反腐方式會陷入漫無目標的困境，使反腐行動收效甚微，而這時就需要對腐敗進行專項整治，針對典型腐敗案件開展反腐行動。

腐敗治理的綜合舉措與專項舉措同樣是不能簡單對立的兩種策略。“綜合治腐”要求治理手段的多樣性與治理路徑的系統性，即在腐敗治理中，既要治理腐敗行為，也要治理腐敗思想；既要減少腐敗現象，也要遏制腐敗根源；既要注意某一領域的腐敗現象的獨特性，也要注意不同領域腐敗的相關性等。專項治腐則是根據腐敗的發展規律與特點進行有針對性的治理。既可以是對腐敗的某一環節進行重點整治，也可以是對腐敗嚴重的某一領域進行重點整治。兩種方式對腐敗治理都是必不可少的，它們的有效結合是將反腐行動向前推進的有力武器。

在以往的反腐實踐中，運動反腐是典型的專項治腐行動，這種反腐模式對打響反腐攻堅戰具有重要的指導意義，對于后來特定問題的集中整治與專項治理提供了重要的形式借鑒。而當前的法治反腐則是綜合治理的一種體現：一大批法規文件制定并頒布，一大批貪腐案件被移送司法機關，這也從另一側面提升了群眾的法治意識，使反腐實踐收到多重效果，進而使反腐效力實現最大化。實踐證明，專項治腐與綜合治腐的有效結合是反腐實踐的一條寶貴經驗。

3.政府主導與社會參與相結合

就反腐實踐的參與主體而言，實現參與主體的多元化無疑是最有效的方式。這不僅是實現國家治理現代化的努力，也是進行廉政建設的一種手段。在參與主體多元化的背后，需強調政府的主導性地位與社會的參與性角色。政府掌握著公共權力，自然要對反腐實踐進行引導與控制。雖然腐敗的根源在于“權力”，但反腐斗爭卻不能將“權力”排除在外。權力是反腐實踐的一項重要武器，也是反腐動力的主要來源。此外，有效的反腐模式離不開社會與政府的良性互動[8]。公民、媒體及私人部門的參與會大大降低腐敗治理的難度，提升腐敗治理的效度。

建國初期，運動反腐模式較好地實現了社會參與，政府未占據主導地位，導致了反腐行動的擴大化以及政治生活的動亂。權力反腐克服了運動反腐的弊端，緊緊抓住政府的主導性地位，“不搞群眾運動”，雖然把握住了反腐的方向與主動權，但也使得社會參與被邊緣化，使得反腐效果有限。目前推行的法治反腐，充分實現了政府主導與社會參與的有效結合，在這種模式下，政府通過完善立法，保障公眾和媒體的知情權與監督權，并逐步健全社會參與機制，提升了社會參與的有序性與積極性。這種政府與社會實現良性互動的方式是推進反腐的可靠途徑。

三、構建中國特色反腐模式

我國的反腐實踐經歷了運動反腐、權力反腐、制度反腐以及法治反腐四個階段。黨通過對不同反腐模式的運用，積累了豐富的腐敗治理經驗，這些重要經驗同樣也是構建中國特色反腐模式的原則指向。在這些原則指導下，我國已經形成了兩種腐敗治理形式——政策性反腐與制度反腐，以及腐敗治理體系——法治反腐的格局。因此，我們所構建的新型反腐模式應當是法治反腐模式主導下的，依靠發揮政策性反腐與制度反腐雙效功能的體系反腐模式。這種特色反腐模式的重要意義在于需要通過政策性反腐營造不敢腐的態勢，通過制度反腐營造不能腐的環境，更需要通過法治反腐營造不想腐的心態。

(一)構建以法治反腐為主導的體系反腐

體系反腐指的是通過完善腐敗治理機制，構建國家廉政體系，從而實現“干部清正，政府清廉，政治清明”的一種反腐模式。這種模式充分吸收了運動反腐、權力反腐和制度反腐的合理成分與寶貴經驗，并將其運用于法治反腐實踐中，從而實現腐敗的綜合治理。體系反腐具有這樣幾個特點：一是反腐主體多元性，包括黨政機關、公眾、媒體和社會組織等反腐主體；二是反腐領域的全面性，既有政府機關，又有企事業單位，還包括自治組織等；三是反腐手段的多樣性，諸如思想教育、機構改革、懲治貪腐等都是反腐的舉措；四是反腐策略的系統性，比如“老虎”和“蒼蠅”一起打、國內與國外兩個戰線共同發力、標本兼治與懲防并重等。

當前中國的反腐實踐是以法治反腐模式為主，倡導運用法治思維、法治方式進行腐敗治理。英國著名學者哈耶克認為：“法治意味著政府的全部活動應受預先確定并加以宣布的規則的制約——這些規則能夠使人們明確地預見到在特定情況下政府將如何行使強制力，以便根據這種認知規劃個人的事務。”[9]從正義的角度看，法治既能滿足人們對于實質正義的期望，又能實現人們對程序正義的要求；以法治反腐作為體系反腐的主導，能夠有效保障反腐實踐在正確的軌道上良好運行；并且法治規則的明確性、普遍性和穩定性以及實施方式的多樣性，在很大程度上滿足了體系反腐的要求。因而構建體系反腐模式就應當以法治反腐為依托、為主導，這不僅是由全面依法治國的目標所確立的，更是由以往反腐實踐的成敗經驗及法治反腐的效力所決定的。

(二)體系反腐的雙效機制

在新中國成立以來的反腐實踐中，運動反腐與權力反腐具有很大的相似性，他們都強調政策性的行為在反腐實踐中的重要作用，因而都屬于政策性的反腐模式。政策依靠執行，無論是權力反腐還是運動反腐，都十分重視執行力在反腐實踐中的地位，片面強調執行力固然是產生了一些弊端，但實踐效果也讓我們認識到不能忽視這種政策性反腐模式的價值所在。

從另一方面看，正是政策性反腐模式存在的不足，才使我們逐漸看到制度反腐的重要性，因而要加強制度建設，這也是法治反腐的一種體現。我們強調法治反腐的主導性地位，就不能忽視制度建設在保障腐敗治理及廉政建設方面的重要作用。

政策性反腐與制度反腐構成了體系反腐的雙效機制，同樣也是法治反腐的兩條重要實施路徑。政策性反腐的效用在于它能夠通過專項治理行動，實現反腐實踐中的“治標”；此外，它還體現了政府與社會良性互動的原則。而制度反腐的效用則在于通過制度建設實現“治本”，并為反腐提供規則導向。總的來看，這種腐敗治理雙效機制充分體現了“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉工作方針。

四、結語

體系反腐是對新中國成立以來反腐實踐的總結，它結合了以往反腐模式的優點，是一種以法治反腐為基礎的新型反腐模式。在這種模式下，政策性反腐舉措推動了“不敢腐”機制的實施，制度反腐舉措推動了“不能腐”機制的形成，而綜合這兩種反腐舉措的法治反腐則成功保證了“不想腐”機制的形成。體系反腐模式的一體雙軌格局成功實現了“三不腐”機制的有效結合，在今后的反腐實踐中也定將能夠實現綜合性的治腐效果，進而推動廉政建設的發展。

參考文獻：

[1]黃飚. 整黨整風糾風反腐倡廉的實踐及經驗[J]. 學習月刊, 2012(16):8-10.

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[6]李群.靠制度“繩墨”祛除“水火不容”痼疾——十七大代表熱議反腐法規制度建設[N].法制日報,2007-10-18.

[7]袁曙宏.黨的十八大以來全面依法治國的重大成就和基本經驗 [EB/OL]. (2017-06-02)新華網： http://news.xinhuanet.com/politics/2017-06/02/c_1121073419.htm .

[8]胡楊.論中國特色反腐模式轉型的內在邏輯與發展路徑[J].馬克思主義與現實，2010(4) :187.

[9]哈耶克.通向奴役之路[M].王明毅,譯.北京：中國社會科學出版社，1998：73.