我國地方預(yù)算自主權(quán)運(yùn)行法律問題探尋

【摘 要】 財(cái)政是治國理政的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算是一個(gè)國家財(cái)政的核心與基石，關(guān)系國計(jì)民生。財(cái)政政策作為國家宏觀調(diào)控的手段之一，預(yù)算就成為各級政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重要工具。在本質(zhì)上，對我國地方預(yù)算自主權(quán)的研究已涉及到地方財(cái)政自主權(quán)研究的核心內(nèi)容，即地方財(cái)政自治。分稅制改革以來，國家對地方財(cái)政相關(guān)領(lǐng)域的改革及探索已經(jīng)有了重要價(jià)值。從地方政府的角度來看，中央和地方政府間財(cái)政收支劃分直接關(guān)系著地方政府的預(yù)算收入項(xiàng)目、支出范圍及標(biāo)準(zhǔn)。因此，分稅制對地方政府預(yù)算自主權(quán)的影響至關(guān)重要。

【關(guān)鍵詞】 地方預(yù)算 自主權(quán) 法治政府

地方預(yù)算自主權(quán)是財(cái)政分權(quán)邏輯演繹的制度結(jié)果，是地方財(cái)政自治的核心內(nèi)容之一。各國政府間規(guī)范財(cái)政關(guān)系的路徑主要是實(shí)行財(cái)政分權(quán)體制。財(cái)政分權(quán)的實(shí)質(zhì)在于中央和地方政府間職責(zé)和權(quán)力范圍的劃分，以避免信息的不對稱，促進(jìn)資源的更高效配置和社會公共利益的最大化。西方發(fā)達(dá)資本主義國家的財(cái)政分權(quán)理論實(shí)踐證明，地方政府在對本行政區(qū)域內(nèi)提供公共用品方面比中央政府更具優(yōu)越性。中央政府應(yīng)承擔(dān)在一國范圍內(nèi)進(jìn)行普遍資源配置的義務(wù)，地方政府則應(yīng)承擔(dān)對本行政區(qū)域內(nèi)資源配置的責(zé)任。在法治視野下，基于我國的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)狀，充分吸收財(cái)政分權(quán)的過往之鑒，重新權(quán)衡中央與地方財(cái)政關(guān)系，明晰中央和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的責(zé)任范圍，對我國地方預(yù)算自主權(quán)的規(guī)范發(fā)展具有重大指導(dǎo)意義。

通過對學(xué)者研究成果的研究，我們可以總結(jié)發(fā)現(xiàn)，對政府預(yù)算管理制度的研究普遍從相對宏觀層面進(jìn)行，研究領(lǐng)域?qū)挿骸２粌H僅局限于法學(xué)學(xué)科，主要進(jìn)行跨學(xué)科研究，主要包括財(cái)權(quán)、事權(quán)、稅收以及債權(quán)等方面。同時(shí)研究成果對地方預(yù)算分權(quán)的必要性達(dá)成共識，并提出相關(guān)的建議和完善對策。另外，有部分學(xué)者對地方預(yù)算權(quán)的獨(dú)立主體資格進(jìn)行研究，具有針對性地提出了我國進(jìn)一步地方預(yù)算獨(dú)立自主改革的建議。不可否認(rèn)，研究成果對不斷推進(jìn)我國地方預(yù)算改革起到重要的推動(dòng)和指引作用。但是，統(tǒng)觀以上所述的種種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，我認(rèn)為，當(dāng)前的研究方向出現(xiàn)一定程度的偏差。關(guān)于我國地方預(yù)算自主權(quán)的研究成果主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)領(lǐng)域，法學(xué)領(lǐng)域研究成果相對較少。同時(shí)，地方預(yù)算決策地位、收入及支出范圍以及三者之間的關(guān)系需進(jìn)一步明確與具體。

首先，核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的缺失，導(dǎo)致地方政府的預(yù)算管理權(quán)能被嚴(yán)重肢解。在政府內(nèi)部預(yù)算權(quán)力的分配問題上，成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的行政預(yù)算權(quán)大多集中于一個(gè)核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，由其在政府內(nèi)部實(shí)施集中統(tǒng)一的預(yù)算控制。然而，就我國目前來看，雖然推行全口徑預(yù)算，名義上的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，即各級財(cái)政廳、局，主要負(fù)責(zé)經(jīng)常性預(yù)算的分配，而資本預(yù)算則通常是由一個(gè)計(jì)劃廳、局或各級發(fā)改委來匹配，這在我國當(dāng)前預(yù)算管理中表現(xiàn)得尤為突出。不僅各級政府發(fā)改委擁有規(guī)模龐大的預(yù)算資金支配權(quán)，而且各級科技、教育等部門也不同程度地?fù)碛休^多的預(yù)算資金自由裁量權(quán)，從而嚴(yán)重肢解了預(yù)算管理權(quán)能的統(tǒng)一性。

其次，地方政府財(cái)政收入主體稅種缺失，且缺乏稅收能動(dòng)空間。首先，分稅制初期，營業(yè)稅作為完全的地方政府稅收收入的主體稅種成為地方預(yù)算財(cái)源的主要收入保障。而近年來隨著“營改增”的推行，特別是自2016年5月1日全面推行“營改增”，作為地方唯一的財(cái)政預(yù)算收入主體稅種的營業(yè)稅已徹底退出歷史舞臺?！盃I改増”后地方稅制將失去主體稅種，加劇地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的程度，因而重新選擇或設(shè)定地方主體稅種非常迫切與必要。

最后，作為我國權(quán)力機(jī)構(gòu)的人大，卻沒有獲得預(yù)算草案修改的法律授權(quán)。因此，人大在審議中僅有權(quán)提出修正建議，卻無權(quán)提出修正案。然而與修正案的法律效力及法律后果相比，修正建議無疑是無足輕重的。因?yàn)轭A(yù)算修正案的通過意味著預(yù)算方案將直接產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果。修改后的預(yù)算草案將直接落實(shí)在接下來的預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督過程中，相比較而言，預(yù)算修正建議則不具有這種直接的法律效力，它僅對預(yù)算草案的修改起到一定程度的建議和指導(dǎo)作用，不具有法律上的強(qiáng)制約束力和執(zhí)行力，不能直接落實(shí)到預(yù)算草案的審議表決結(jié)果中，直接導(dǎo)致其對地方預(yù)算的監(jiān)督流于形式，嚴(yán)重阻礙了人大對地方預(yù)算監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制已基本不能適應(yīng)當(dāng)前我國法治國家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的時(shí)代需要，《稅收基本法》的制定應(yīng)盡快提上全國人大或全國人大常委會的立法日程，并在此基礎(chǔ)上，自己或依法授權(quán)國務(wù)院或財(cái)政部等相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則。通過清理、修改及新設(shè)相關(guān)預(yù)算法律制度，提高立法層次，填補(bǔ)法律空白，實(shí)現(xiàn)預(yù)算法律體系的法制性、完整性、一致性，為我國當(dāng)前及未來預(yù)算體制改革和地方預(yù)算管理提供強(qiáng)有力的法律保障。

財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)文明各個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性基礎(chǔ)工程。對于下一步如何推進(jìn)地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，一是要把財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分放在國家治理的整體考慮。這項(xiàng)改革涉及行政體制改革、機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變等，有的直接相關(guān)，有的間接相關(guān)，需要加強(qiáng)整體設(shè)計(jì)和關(guān)聯(lián)設(shè)計(jì)。二是要細(xì)化改革文件，形成操作性強(qiáng)的“施工圖”，確保改革措施落地。適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，保障地方履行財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)，建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時(shí)，加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。將部分適宜由更高一級政府承擔(dān)的保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等基本公共服務(wù)職能上移，將適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢的基本公共服務(wù)職能下移，并根據(jù)省以下財(cái)政事權(quán)劃分、財(cái)政體制及基層政府財(cái)力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責(zé)任。

作者簡介：付雪媛（1992年——），性別：女，民族：漢，籍貫：山西太原，學(xué)歷：研究生，單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。