養(yǎng)老項(xiàng)目采用PPP模式的制約因素分析及對(duì)策研究

前言

我國(guó)老齡化社會(huì)的加速造成人口負(fù)擔(dān)逐漸加重，全社會(huì)贍養(yǎng)率日益增大；但同時(shí)也推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人們生活觀念的轉(zhuǎn)變，老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求也日益增長(zhǎng)，在很大程度上推動(dòng)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。PPP模式是一種公共部門(mén)與私人部門(mén)合作提供服務(wù)的方式，兼具其雙方的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，在國(guó)家的大力支持下一批采用PPP模式建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，全國(guó)現(xiàn)已有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)類的PPP項(xiàng)目300余項(xiàng)。該類項(xiàng)目多為公益項(xiàng)目，投資大、回收期長(zhǎng)、專業(yè)要求高，導(dǎo)致社會(huì)資本方參與的積極性較低。另外，PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)是一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的綜合，政府和社會(huì)資本出于各自利益的考慮均希望擁有PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，導(dǎo)致該類項(xiàng)目的落地率非常低，而且已經(jīng)落地的項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中也顯現(xiàn)出許多問(wèn)題。本文對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目在現(xiàn)階段所面臨的問(wèn)題做了具體分析，并提出相應(yīng)的建議。

1.政府方存在的問(wèn)題

1.1 政府準(zhǔn)備不充分

部分地方政府部門(mén)對(duì)我國(guó)老齡化發(fā)展的形勢(shì)缺乏了解，一方面造成了準(zhǔn)備不足、財(cái)政專項(xiàng)資金投入較少、缺少相關(guān)政策的出臺(tái)及落實(shí)；另一方面造成了政府對(duì)社會(huì)資本的扶持力度不夠，對(duì)社會(huì)力量缺乏有效調(diào)動(dòng)，導(dǎo)致社會(huì)力量參與不充分。

1.2 養(yǎng)老PPP運(yùn)作不完善，后期政策變化大

采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，在其全生命周期過(guò)程中會(huì)涉及到大量的法律法規(guī)。由于 PPP 模式的流程比較復(fù)雜，我國(guó)在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)采用PPP模式還處于初步探索階段，運(yùn)作模式及相關(guān)的法律法規(guī)還不完善。現(xiàn)階段我國(guó)的法律文件大部分只涉及 BOT 項(xiàng)目，而沒(méi)有對(duì) PPP 模式進(jìn)行規(guī)定，因此在較長(zhǎng)時(shí)間周期內(nèi)國(guó)家會(huì)做出一系列調(diào)整來(lái)完善和規(guī)范PPP模式法律體系，這就會(huì)使養(yǎng)老PPP項(xiàng)目存在法律變更風(fēng)險(xiǎn)。

2.社會(huì)資本方積極性低

目前很多 PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目在初期引入社會(huì)力量進(jìn)行融資時(shí)，通常出現(xiàn)社會(huì)資本投入的積極性并不是那么高，可能存在著以下幾方面的原因。

2.1 專業(yè)化要求高

養(yǎng)老行業(yè)屬于綜合專業(yè)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè) ，而且由于其客戶群體的特殊性，要求其必須具有專業(yè)化的服務(wù)、設(shè)施與管理。目前，入住養(yǎng)老院的高齡、患病及半失能人數(shù)逐步增多，對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的功能和數(shù)量也提出更高層次的要求。另外，老年人特殊的生理、心理和行為特征，產(chǎn)生了不同于其他人口群體的特殊物質(zhì)需求和精神需求。而當(dāng)前，我國(guó)具備相關(guān)專業(yè)資質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較少，并且其服務(wù)團(tuán)隊(duì)缺少專業(yè)化的培訓(xùn)及從業(yè)資質(zhì)。尤其是養(yǎng)老護(hù)理人員大部分都是來(lái)自山區(qū)的打工人員，缺乏從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和基本的護(hù)理知識(shí)。

2.2 資金回收期長(zhǎng)，短期效益差

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)有其一定的公益性和社會(huì)性，因此在一定程度上它的社會(huì)效益優(yōu)于其經(jīng)濟(jì)效益。PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目自身的公益性，決定了其投資回報(bào)時(shí)間較長(zhǎng)，而大多數(shù)的社會(huì)企業(yè)追逐的就是利益中成本和時(shí)間效率的最大化，考慮到 PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和時(shí)間成本，社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入 PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目通常信心不足，猶豫不決。另外，由于現(xiàn)有的項(xiàng)目融資政策不健全導(dǎo)致其他資金來(lái)源擔(dān)心自身利益無(wú)法得到保障。因此，社會(huì)資本對(duì)投資PPP養(yǎng)老項(xiàng)目有所顧慮。

2.3 重“建設(shè)”輕“運(yùn)營(yíng)”

在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目社會(huì)資本合作伙伴的選擇過(guò)程中，大多數(shù)社會(huì)資本重“建設(shè)”輕“運(yùn)營(yíng)”。主要原因是：首先，政府設(shè)置的施工資質(zhì)要求限制了其他社會(huì)資本方的參與；其次，施工企業(yè)缺乏PPP項(xiàng)目全生命周期管理運(yùn)營(yíng)的能力；再次，在項(xiàng)目建設(shè)初期施工企業(yè)的參與可以取得項(xiàng)目建設(shè)的大部分利潤(rùn)，而在項(xiàng)目建成后，其他社會(huì)資本方參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)不僅無(wú)利可圖還需投入大量的資金，從而影響了社會(huì)資本方參與養(yǎng)老項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的積極性。最后，由于參與各方利益不同，對(duì)項(xiàng)目的選擇存在差異，從而影響了資金到位情況與PPP項(xiàng)目的落地速度。

3.運(yùn)營(yíng)中遇到的困難

3.1 績(jī)效指標(biāo)偏軟性，后期監(jiān)管較困難

養(yǎng)老項(xiàng)目以軟性服務(wù)為主，主要是根據(jù)老人的健康狀況，分為不同的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)等級(jí)，并制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定相對(duì)全面，而對(duì)軟性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定相對(duì)缺失。因此，建立一套完善且有效的指標(biāo)體系來(lái)衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，并對(duì)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)較難。另外，PPP養(yǎng)老項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中同時(shí)涉及社會(huì)資本方、政府和社會(huì)公眾三方的利益，績(jī)效評(píng)價(jià)體系必須包含并平衡這三方的關(guān)系。

3.2 回報(bào)機(jī)制單一化、同質(zhì)化

我國(guó)PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)還處于傳統(tǒng)的BOT、BOO模式，其回報(bào)機(jī)制過(guò)于單一化，其中使用者付費(fèi)占81%，政府付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助僅占比16%。在當(dāng)前這種回報(bào)機(jī)制下，老人支付能力整體較弱與使用者付費(fèi)機(jī)制相沖突。如此一來(lái)，政府將養(yǎng)老問(wèn)題推向社會(huì)的傾向更加嚴(yán)重。

3.3 客源收益不穩(wěn)定，項(xiàng)目缺乏排他性

盡管現(xiàn)在老齡化嚴(yán)重，老齡人口眾多，但受傳統(tǒng)觀念影響，大多數(shù)老齡人期望在兒女身邊養(yǎng)老，需求量不能確定，收益來(lái)源不穩(wěn)定。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)，且存在與公辦養(yǎng)老項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的情況，如果政府沒(méi)有承諾相應(yīng)的排他性條款，這時(shí)社會(huì)資本投資養(yǎng)老項(xiàng)目缺乏優(yōu)勢(shì)，并且許多項(xiàng)目在開(kāi)展后，達(dá)不到預(yù)期收益甚至?xí)媾R虧本的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 養(yǎng)老數(shù)據(jù)的采集手段呈現(xiàn)單一化

我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理手段、運(yùn)營(yíng)模式都比較落后，還停留在初級(jí)階段，沒(méi)能充分利用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等科技手段來(lái)輔助和豐富養(yǎng)老數(shù)據(jù)平臺(tái)的建立，從而使當(dāng)前的數(shù)據(jù)平臺(tái)呈現(xiàn)數(shù)據(jù)采集手段單一、養(yǎng)老服務(wù)效率低下等特點(diǎn)。

4.建議

4.1 政府應(yīng)完善PPP項(xiàng)目規(guī)范法律制定

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展離不開(kāi)規(guī)范的約束與政府的扶持。政府在PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，規(guī)范制度建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)管、創(chuàng)造良好穩(wěn)定的政策環(huán)境。同時(shí)，選擇具有相關(guān)資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)力量作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)管理主體，通過(guò)PPP合同關(guān)系，約定公共部門(mén)與社會(huì)資本方雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益共享機(jī)制。另外，政府應(yīng)制定完善的法律法規(guī)體系，為PPP模式的健康運(yùn)行提供法律規(guī)范，法律先行是保證PPP模式成功運(yùn)作的前提。

4.2 社會(huì)資本方的選擇

對(duì)于社會(huì)資本方的選擇必須堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)。要堅(jiān)持“五個(gè)不要”的原則：高額貸款（只靠貸款）的社會(huì)資本不能做，防止社會(huì)資本綁架政府；沒(méi)有其他產(chǎn)業(yè)補(bǔ)給的社會(huì)資本不能做，防止社會(huì)資本因?yàn)榇罅客度胗绊懙狡髽I(yè)的運(yùn)營(yíng)；只想做房產(chǎn)的社會(huì)資本方不能做，防止社會(huì)資本方只想獲得政府優(yōu)惠和補(bǔ)助用于盈利而不用于養(yǎng)老公益事業(yè)；沒(méi)有良好的社會(huì)資源的不能做，防止養(yǎng)老院“客源”不夠面臨經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；沒(méi)有社會(huì)責(zé)任心的不能做，防止養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量下降、運(yùn)營(yíng)不良、違背建設(shè)初衷；政府不支持的不能做，防止政策變動(dòng)造成PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)增大。

此外，應(yīng)鼓勵(lì)非營(yíng)利組織作為社會(huì)資本方參與PPP養(yǎng)老項(xiàng)目。與其他企業(yè)相比，非營(yíng)利組織具有公益性和福利性的特點(diǎn)，其與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特性與建設(shè)理念相一致。

4.3 鼓勵(lì)拓寬投融資渠道，推進(jìn)多元融資機(jī)制

建立涵蓋多個(gè)融資渠道的多層次融資模式來(lái)解決項(xiàng)目長(zhǎng)期資金來(lái)源問(wèn)題。（1）可以統(tǒng)籌運(yùn)用授權(quán)經(jīng)營(yíng)、資金注入、土地入股等方式鼓勵(lì)各級(jí)財(cái)政部門(mén)加大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政資金投入；（2）鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司探索開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品，為營(yíng)利性或非營(yíng)利性養(yǎng)老項(xiàng)目發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券等；（3）金融機(jī)構(gòu)在各地設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專項(xiàng)基金，并通過(guò)拓展股權(quán)、債權(quán)等多種融資渠道來(lái)吸引民間資本參與。（4）鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)拓寬抵押貸款的方式，將股權(quán)、應(yīng)收賬款、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等納入抵質(zhì)押品，為社會(huì)資本方提供信貸支持。

4.4 構(gòu)建合理的多元化回報(bào)機(jī)制，推動(dòng)價(jià)格調(diào)整機(jī)制

我們常見(jiàn)的回報(bào)機(jī)制有開(kāi)發(fā)性資源補(bǔ)償、政策補(bǔ)貼、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。社會(huì)資本方可以結(jié)合項(xiàng)目各自特點(diǎn)，建立多種方式相結(jié)合的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)資本配套建設(shè)符合規(guī)定的醫(yī)院、康養(yǎng)中心、療養(yǎng)院、體育健身、護(hù)理培訓(xùn)中心、文化娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)健”融合發(fā)展，提高項(xiàng)目綜合盈利能力。

4.5 注重人才隊(duì)伍的建設(shè)

養(yǎng)老PPP項(xiàng)目專業(yè)化較強(qiáng)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)專業(yè)化培訓(xùn)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的專業(yè)人才進(jìn)行嚴(yán)格化、精細(xì)化管理。首先，制定一個(gè)長(zhǎng)期規(guī)劃，其中需包括從培訓(xùn)到考察過(guò)程中的各個(gè)方面。其次，可以進(jìn)行專業(yè)化的分類培養(yǎng)，一般來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程中需要融資人、設(shè)計(jì)者、經(jīng)營(yíng)管理者和專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員等。對(duì)于融資人、設(shè)計(jì)者這類專業(yè)要求高的專業(yè)應(yīng)該選擇具有高學(xué)歷的人，以便快速理解與掌握最前沿的融資理念和設(shè)計(jì)方案。而對(duì)于經(jīng)營(yíng)管理者和醫(yī)護(hù)人員的選擇，為了保證其能夠提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該堅(jiān)持經(jīng)驗(yàn)與資歷優(yōu)先的原則。

4.6 推行建立評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)

推行養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理能力，完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，探索建立服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管體系。同時(shí)，引入第三方征信機(jī)構(gòu)，參與養(yǎng)老行業(yè)的信用建設(shè)和信用監(jiān)管。

加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全過(guò)程績(jī)效評(píng)測(cè)和監(jiān)督。建立全面的績(jī)效評(píng)價(jià)體系及考評(píng)機(jī)制，合理設(shè)置政府監(jiān)管的養(yǎng)老項(xiàng)目績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，考慮將“人文關(guān)懷、社會(huì)責(zé)任感等軟性指標(biāo)”納入考核評(píng)價(jià)中。

4.7 推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新，完善智慧養(yǎng)老體系

在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中采用“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)營(yíng)模式，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”將全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息共享。這不僅可以為老人的選擇提供便利，還可以提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的管理效率，降低其運(yùn)營(yíng)管理成本，進(jìn)而提高其投資回報(bào)水平。另外，應(yīng)推動(dòng)智慧養(yǎng)老的發(fā)展，尤其是對(duì)“空巢老人”及半失能老人來(lái)說(shuō)，智慧老養(yǎng)設(shè)施能對(duì)其健康做到及時(shí)監(jiān)控。因此，應(yīng)盡快完善智慧養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范。并推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的品牌化、連鎖化經(jīng)營(yíng)。

5.結(jié)語(yǔ)

在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中仍有問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，本文僅對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題做了分析并提出建議。當(dāng)前亟須解決的問(wèn)題就是制定出一套規(guī)范化的PPP養(yǎng)老項(xiàng)目全生命周期管理制度和體系，保證項(xiàng)目的有序推進(jìn)。