土地新政背景下農村違章建筑問題的治理

任映紅

(南方醫科大學馬克思主義學院,廣東廣州510515)

我國“十三五”規劃提出要“堅持最嚴格的耕地保護制度”。為完善農村土地、宅基地管理,近年來,國務院及國土資源部出臺一系列事關農民土地權益的新政：如2014年出臺《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》,推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作;2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,深化農村土地管理制度,推行“三權分置”;2016年《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》,在設置了“符合土地利用總體規劃”和“符合農村宅基地管理規定和相關規劃”這兩大前提下,“允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房”,其目的是嚴格土地利用規劃,保護耕地,防止出現新的違章建筑。這些土地新政,深化了農村土地管理、土地產權制度,賦予農民更多財產權利,在嚴格保護耕地中促進土地流轉、促進農民增收等方面發揮了很大的作用。在深入推進農業供給側結構性改革的同時,仍然要加強農村基礎性制度建設,建立更具法律強制力的農田保護制度,真正做到像保護大熊貓那樣保護耕地[1]。但是,我們看到,由于各地農村對土地的旺盛需求、監督管理弱等因素,農村違章建筑問題依然懸而未決或仍在滋生蔓延。在土地新政、農業供給側改革背景下,多年來困擾農村發展的違章建筑問題如何治理?本文嘗試通過分析違章建筑的內涵外延,考察其深層次原因和危害,提出治理對策建議。

1 農村違章建筑及其成因

違章建筑泛指沒有經過審批、擅自建造的建筑物,常與違法建筑一詞混用,至今沒有確切定義。違章建筑的防范、監督和處置涉及政府的近二十個職能部門,如國土、規劃、建設、交通、環保、公路、鐵路、防洪、消防、房管、城管等根據自身職責分工和管轄范圍,對違章建筑都作出了不同界定。

本文界定的農村違章建筑是：所有未依法取得鄉村建設規劃許可證、建設工程規劃許可證,在承包田、農用地、建設用地、未利用地上未批先建或手續不全,擅自動工新建的建筑物、構筑物和附著物;或對原住房進行改造,重建、拆建、升建、擴建等擴大面積的房屋,如破墻開店、住宅改成營業房、分隔小間用于群租、樓房加層、增搭邊間;或在自家院子里搭建小廠房、工棚、倉庫等。農村宅基地確權時,違章建筑將不予確權。城鎮化背景下,農民在承包地上建房的違章違法行為屢禁不止,危害極大。

違章建筑的出現與我國人口多、發展不平衡、人均居住面積低、就業崗位少、農民收入增長緩慢、有關建設管理審批繁瑣和不規范、利益驅動等有著密切關系。違章建筑的出現蔓延,既有歷史原因,也有人地矛盾突出、土地供需不平衡的原因;既有改善居住條件的客觀原因,也有一些人利益驅動、想多獲得租金或征地拆遷賠償的主觀原因。

1.1 社會歷史成因復雜

不少違章建筑是歷史原因造成的,可以稱之為歷史違章建筑。它是指在一定歷史條件下、在管理制度規范不健全、監管基本處于空白和缺位狀態時出現并存在、沒有審批手續或手續不全的建筑。這些建筑在當時是有一定合理性并為政府默許其存在的。如為了讓農村加快脫貧步伐,增強集體經濟實力,有些鄉鎮鼓勵村集體積極招商引資,村集體就在沒有經過規劃、報批的情況下,在閑置空地上搭建廠房工棚,發展租屋經濟或合作辦廠;又如為鼓勵農村發展養殖業、旅游業,農民大建養殖場、農家樂、民宿等,出現了一些未審批的超面積的附屬房或加樓層等。歷史違章建筑,爭議多且定性難。它與明知故犯的、為牟取私利置法律規則于不顧的投機性違章建筑有本質區別。現在不少農村住宅沒有《國有土地使用證》和《集體土地建設住宅使用證》,究竟是住宅用地還是承包田也分不清,很難辨別建筑物的合法和違法,權屬糾紛多,事關農民基本財產權利,這也體現了土地確權、農村宅基地確權的必要性和重要性。

1.2 土地供需矛盾突出

國家為節約集約用地,用地指標嚴格控制,審批程序復雜。而農村建設用地需求十分旺盛：辦家庭小工廠需要拓展廠房,發展特色農業需要建農業附屬房;租房經濟發達,住房需求量大;農民生活水平提升后迫切需要改善居住條件。“農民進城落戶,土地承包權、宅基地使用權不變。我國雖然希望農戶能退出宅基地和農村土地,疏解農村宅基地閑置和私下交易問題,但是,前提條件還是農民自愿原則、有償退出原則。任何人不得逼迫農民在不情愿的情況下退出宅基地。”[2]這樣,宅基地更加緊缺,容易引發在村村民的不滿,政策與民意有時會發生沖突。

1.3 利益誘惑下的管理難

在一些個私經濟快速發展的農村,大量外來務工人員需要租住價格低廉的農民自建房,當地農戶就違法占地,違章搭建擴建房屋,獲取土地的違法違規收益;有些是為了征地拆遷時得到高額補償費而突擊占地建房。部分村民法律意識淡薄,無視土地法規和政策,或對土地政策一知半解,認為自己的房子拆建、改建、重建是自己的事,在自己的承包田、宅基地上建房天經地義,不需要審批,出現未批先建、少批多建等現象。

目前,土地執法監管力量普遍不足,監管人員負責的片區大而分散,常常顧此失彼,而農村人口居住分散,住房修建自主性強,建筑面積小、建筑周期短,不易發現;強拆成本高且范圍有限,很容易發生暴力對抗,引發群體性事件,影響基層社會穩定。

1.4 農民觀念產權的存在

觀念產權是指農民對土地歸屬的一種主觀上的認識。中國共產黨在執政后不斷調整土地政策,有一系列制度變遷,對待土地所有權的態度上也有變化。聯產承包責任制是一項重要的農地制度改革,是農村土地制度的重要轉折點。雖然在改革開放后,農村土地政策更多地考慮了農民的利益訴求,但農民普遍擔心國家政策的變化。“現在分配到的土地等生產資料說不定哪天又會被國家收回去。農民的這種擔心將會直接影響到他們對土地的投入和保護。”[3]69一個后果就是導致了農民“觀念產權”的出現以及對承包地的私用和濫用。

改革開放后,農民對農村的土地擁有一種“準所有權”或“類所有權”。眾所周知,農村土地歸集體所有,農民只擁有土地的使用權、收益權和經營權等。在法律上,農村土地的產權界定是清晰的。但是,“在農村中事實上存在著國家政策、村干部決定、集體意愿、當事人約定等多種土地的使用規則以備選擇……無論是國家、村干部,還是集體和當事人,他們都具有合法性聲稱的系統,都有權利和‘正當’理由來使用土地和維護自己的利益,而這又會容易引發大量的土地糾紛”[4]。在這種復雜的背景下,土地的產權界定和使用規則往往是模糊的,土地的所有權、承包權、使用權、收益權、經營權等經常混雜在一起。擁有土地使用權的農民通常認同“承包地是我的”,是“準所有者”和“類所有者”。農民這種“觀念產權”的形成與其利益與權利的維護不可分割。

另外,根深蒂固的平均主義思想、從眾跟風的習慣在一定程度上助長了村民們的違章占地蓋房行為。比如,村里如果有一個或幾個村民率先在村子中違章建房,卻并未受到基層政府的強烈制止和嚴肅處理,其它村民立刻仿效。如果村干部違章蓋房沒有受到制止,而村民違章蓋房受到政府、村干部的阻撓和處理,那么村民就會覺得不公平,甚至會引發暴力抗爭。在農村調查中,最常聽到的話是：“憑什么人家可以在承包地里蓋房,我家就不能”;“要拆大家一起拆,你不能只拆我們幾家”;“我們這個村很多房子沒有審批的,我就不相信上面的人能把這些房子都拆了”。

2 農村違章建筑的現實危害

2.1 侵占基本農田,影響糧食安全

現階段,“三農”問題的核心依然是土地問題。非農建設占用是近年來造成耕地減少的重要原因之一。“用‘以租代征’的形式圈地,或打著發展生態農業、高效農業的幌子租賃耕地,實際卻用耕地建廠房蓋工廠;或租而不用,租而不耕,等待合適時機再高價轉讓或獲取高額拆遷回報,造成農村大量土地資源浪費……目前涉及農村土地的違法犯罪案件呈多發態勢。這些人涉嫌非法占用耕地罪,即違反土地管理法規,非法占用耕地改作他用,數量較大,造成耕地大量毀壞的行為。”[5]

當今農村不少違章建筑侵占的是基本農田,破壞的是我國最為寶貴的耕地資源,這讓土地保障、農業補短板任務更加艱巨,糧食安全受到威脅。土地是農民的命根子、賴以生存的主要生活資料,也是養活十三億多中國人、關乎糧食安全的生存發展之本。這些年來,中國糧食進口數量上升,有人口增加、糧食減產的因素,也有耕地被非法占用而減少的因素。《2015中國國土資源公報》的數據顯示,截至2015年底,全國耕地面積20.25億畝。《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》要求,到2020年、2030年我國耕地保有量要保持在18.65億畝、18.25億畝以上。這是一個約束性指標,即要嚴格執行、不能突破。耕地減少上限為2億畝[6]。隨著新型城鎮化建設的推進,高鐵、重大工程等基礎設施建設的加強,必然會占用一定數量的耕地,耕地保護不能有絲毫放松。

2.2 違背土地規劃,影響村容村貌

違章建筑未經審批隨意搭建,常與土地利用規劃、村鎮建設規劃相違背,增加了土地、房屋征用的難度;由于違章建筑的選址隨機、布局零亂、材料粗糙、結構簡單、質量低劣,高低大小不一的外觀嚴重影響村容村貌。

2.3 安全隱患增多,矛盾沖突加大

有的違章建筑侵占了公共道路、綠地、消防通道、地下管線,影響了城鄉發展環境,影響周邊群眾的生產生活安全;違章建筑多數出租給外來人口,所在區域人員過于密集,管理混亂,污水橫流、垃圾成堆,火險隱患和社會治安問題突出;有的住戶違章加層,房屋安全無法保障,成為危房;有的影響鄰居的通風、采光、通行,引發鄰里糾紛;有的違章建筑租給一些小企業,開辦污染較大的各類作坊,或是餐飲店,缺乏良好的通風設備,大量油煙影響周邊居民的正常生活,村干部往往無法進行有效的調解,激化干部群眾之間的矛盾。部分村民因各種原因無法搭建房子,心理不平衡,到處上訪舉報;有的村干部參與違章搭建,群眾意見強烈,干群矛盾激化。

3 農村違章建筑的有效治理

3.1 加快確權登記,嚴格耕地保護

土地確權有利于維護農民權益,讓農民吃下“定心丸”。《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》第七條要求：“按照不同的歷史階段對超面積的宅基地進行確權登記發證。”[7]《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》針對宅基地面積超占問題,明確對于歷史上經過批準的宅基地,認可批準的效力,按照批準面積確權登記。對于未經批準占用宅基地的,則分歷史階段予以處理。按照1982年以前、1982—1987年、1987年以后3個歷史階段對宅基地超占面積進行確權登記。1987年土地管理法實施后,農民集體成員建房占用的宅基地,符合規劃但超過當地面積標準的,在補辦相關用地手續后,可以依法對標準面積予以確權登記,超占面積在登記簿和權屬證書附記欄中注明[8]。從上述規定可以看出,政策更加尊重歷史,重視對農民財產權的保護,對不同時間段的“超面積”,沒有一刀切地視作違章建筑,管理更趨人性化。

為了糧食安全、人民安康,國家對土地十分重視和珍愛,制定了一系列的政策文件來加強對土地的管理、耕地的保護,如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國基本農田保護條例》中都有較詳細的禁止性規定。耕地是國家糧食安全的根本保證,是農業發展和農業現代化的根基和命脈,是農村改革發展穩定的基石,直接關系到廣大農民的切身利益,關系到農民土地財產權益的實現,關系到“三農”工作與國家長治久安[9]。可以預見,今后我國的土地政策依然會堅持最嚴格的耕地保護和節約用地制度。《國土資源“十三五”規劃綱要》提出要建立“國土空間用途管制制度”,立足于耕地紅線、生態保護紅線、城市開發邊界等,構建國土空間規劃,加強土地用途管制。

3.2 緩解供求矛盾,回應農民訴求

加大土地供給,應當成為推進農業供給側結構性改革的重要舉措。政府要把群眾的需要和利益放在第一位,尊重農民意愿,注意區別對待不同目標人群,因地施策,既要滿足住房困難農民合理合法的住房需求,又要堅決查處為謀取私利的亂搭建行為;推進農村土地整治與村莊公共空間整治,拆除私搭亂建。根據各地實際,在國家政策法規允許的范圍內,鄉鎮統籌規劃土地資源的調配和合理使用,引導并組織農戶成立農業合作社,實行土地集中規劃經營,在加強耕地保護中滿足農村發展的用地需求。

外來人口數量的增加,催生火熱的租屋經濟,“一戶一宅”的民房供不應求,在可觀的利益驅動下違章建筑屢禁不止。“政府積極建設外來務工人員住房、倉儲物流用房,解決大量的外來務工人員對出租用房需求,通過建造外來務工人員居住用房,一方面便于集中管理,另一方面可緩解供求矛盾;提供一定的倉儲物流用房,保障市場需求。”[10]根據各地農村實際,由村鎮劃出適當的范圍,統一規劃,統一建設,利用空地、荒地等統一建造廉租房、外來務工人員公寓樓等,解決住房困難群眾以及外來人員的居住問題,保障住房的有效供給,減少外來流動人口對農戶的住房依賴,探索農戶超占宅基地的有償使用辦法,促使資源的合理利用,從源頭上遏止或減少違章建筑的產生。

在符合土地利用規劃、節約集約使用土地的前提下,回應農民要求改善住房條件、提高生活水平的正當訴求,統籌規劃農村住房建設用地,統籌利用閑置土地、現有房屋及設施等,讓農民有一個整潔宜居的生活空間,讓農民共享發展成果;給被征地拆遷農民以利益補償,將土地增值部分按照合理比例返還農民;加強村莊規劃,在“城中村”改造、舊村改造中挖掘住房潛力;發展集體經濟,健全社會保障,拓展農民就業渠道,千方百計地增加農民收入,解決村民的養老、醫保等后顧之憂,能在一定程度上減少投機性違章建筑的出現和蔓延,變違章無序為合法有序。

3.3 落實屬地管理,探索掛牌施工

建立違章建筑的屬地管理制度,實行轄區行政負責制,明確屬地、轄區責任人,定人、定村、定任務、定地界,建立權責明確的責任追究制度,建構防治網絡。大造輿論聲勢,讓村民認識到違法占用承包地建房的嚴重危害,樹立帶頭自拆典型,通報違章建筑的查處結果,曝光違建者,懲治屢教不改者,形成威懾,讓村民不敢建、不想建,自覺抵制違建。做好預防管理,常走動、多下訪,走進老百姓家里做細致的思想工作,增進了解、溝通感情,才能讓群眾自覺放棄違章建筑行為。積極探索農村私人建房掛牌公示制,增強農村土地管理、私人建房的公開透明度,接受社會監督。

3.4 上門勸說調解,情理法相結合

政府監管人員要進村入戶,積極有效地開展土地法、規劃法、農田保護法、宅基地、房屋確權等政策法規宣傳,提高村民的法制意識、遵守法律法規的自覺性,使村民了解審批手續辦理程序;充分認識違章建筑的危害,避免因違建被拆而導致不必要的經濟損失。

村民對農村土地集體產權的認知常會出現自相矛盾：村民們會認為“這塊地是我家的”,也會認可“土地是屬于國家集體的”。其實,這種看似矛盾的現象有其內在的邏輯性和一致性,它與農民的利益和權利息息相關。當自己的私人利益受到損害的時候,村民們則會堅持“土地是我的”,目的是為了維護自己的權利;而與自己的利益無涉時,村民們又會認同土地是屬于國家的(或者是集體的)。所以,歸根結底,農民這種“觀念產權”的形成與其利益與權利的維護不可分割。

相比于政策宣傳,村干部上門勸說更有效些,所以要發揮村干部在違章建筑治理中的作用。農村是個熟人社會,因為村干部最了解本村的情況,而且與村民的關系相當熟悉,一上門就有用。因此,“上門調解”仍是當前農村糾紛解決的一種重要方式。村干部上門勸說遵循的是一種情、理、法相結合的原則。“情”指的是村干部會憑借自己與村民是熟人這一關系來規勸村民,村干部會向村民表明自己夾在村民和上級政府之間的尷尬處境,要村民們體諒自己的困難,同時會用人情這一重要資源來與村民進行談判和交換;“理”就是擺事實、講道理,用大家都認可和遵循的規范和道德去規勸村民,陳述違法亂建行為損害村容村貌、其他村民利益等;“法”指的是用國家法律和政策來規勸村民[11]。在農村社會中,關系和人情依然是村干部能夠調動的重要資源。當“法”和“理”對村民們都行不通的時候,“情”也就成了村干部能夠使用的唯一手段。

[1] 韓俊.農業供給側結構性改革須做好四篇文章[N].人民日報,2017-03-29.

[2] 農民進城落戶原有宅基地能不能確權登記頒證?[EB/OL].(2016-10-31).http：//www.tuliu.com/read-45010.html.

[3] 趙陽.共有與私用：中國農地產權制度的經濟學分析[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店,2007.

[4] 張靜.土地使用規則的不確定：一個解釋框架[J].中國社會科學,2003(1)：113-124.

[5] 馬晶,王偉東,盧志堅.非法占用耕地呈現“四大亂象”[N].檢察日報,2015-07-06.

[6] 葉開.減量上限為2億畝,中國確定2030年耕地紅線[N].第一財經日報,2017-02-09.

[7] 關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知[N].中國國土資源報,2011-05-16.

[8] 朱雋.國土資源部要求加快落實農村土地確權登記,宅基地歷史遺留權屬有了說法[N].人民日報,2017-02-09.

[9] 王立彬.新常態下尤其要抓好耕地保護工作[N].中國國土資源報,2017-01-24.

[10]張立強.違章建筑“拆為難”面面觀[J].國土資源導刊,2012(6)：49-51.

[11]王漢生,王迪.農村民間糾紛調解中的公平建構與公平邏輯[J].社會,2012(2)：171-198.