從服務(wù)型政府到人民滿意的服務(wù)型政府
——一個話語路徑的分析

謝新水

(首都師范大學(xué)管理學(xué)院,北京100048)

20世紀(jì)80年代,與改革開放大體同步,我國行政學(xué)重新起航,開始獨立發(fā)展,也正是因為我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革、開放和發(fā)展,導(dǎo)致了政府和市場角色、功能的變化,引發(fā)了理論界對政府定位和政府行為模式的思考,打開了服務(wù)型政府研究的大門,促進(jìn)了服務(wù)型政府建設(shè)的起航、實踐和發(fā)展。20多年來,學(xué)術(shù)話語、政黨話語和政府話語①在本文中,服務(wù)型政府的政黨話語是指黨的重大報告和重大會議提出的建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo);政府話語是指政府工作報告中提出的服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)定位。三個話語路徑都在同向發(fā)展,共同為建設(shè)服務(wù)型政府貢獻(xiàn)力量。然而,一方面,很少有研究者整體分析這三條話語路徑的發(fā)展過程、發(fā)展邏輯、話語模式;另一方面,在新時期建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中,三條話語路徑如何發(fā)展才能促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)取得更好的成效,也缺乏研究。本文集中思考這方面的問題,希望為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提出一些建議。

1 服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語的價值起點及其發(fā)展

1.1 服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語的價值起點

服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的價值起點是公民本位和社會本位。在理論探究之初,張康之以歷史與邏輯的方法,根據(jù)我國行政改革的現(xiàn)實需要、黨的建設(shè)的話語以及行政模式的發(fā)展邏輯,從統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政的發(fā)展邏輯中發(fā)現(xiàn)了服務(wù)型政府這一重大歷史課題。他指出：“服務(wù)型的政府也就是為人民服務(wù)的政府……服務(wù)是一種基本理念和價值追求,政府定位于服務(wù)者的角色上,把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨。”[1]作為服務(wù)型政府理論的重要開拓者,劉熙瑞立足于經(jīng)濟(jì)全球化、改革開放和政府建設(shè)的歷史背景,認(rèn)為服務(wù)型政府是“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府”[2]。這一定義強(qiáng)調(diào)了公民本位和社會本位,強(qiáng)調(diào)了社會民主秩序和公民意志,強(qiáng)調(diào)了為公民服務(wù),強(qiáng)調(diào)了服務(wù)責(zé)任。這是建設(shè)服務(wù)型政府最初的價值起點。

所以,服務(wù)型政府理論是我國行政學(xué)者做出的開拓性的學(xué)術(shù)探索,是與中國共產(chǎn)黨的服務(wù)宗旨和執(zhí)政理念密切聯(lián)系在一起的,一開始就是在中國話語語境下來探討的,是中國特色的政府理論,是立足于人類治理文明發(fā)展趨勢做出的歷史性判斷,這種政府構(gòu)建思路顯然與西方“契約論”的政府建設(shè)思路有很大不同[3],它解構(gòu)了西方政府理論中政治-行政二分的價值觀,將政治價值融合在行政價值之中。在這個意義上,“服務(wù)型政府是一種全新的構(gòu)想,在人類歷史上,這個概念的提出是在中國行政改革的背景下發(fā)生的。所以,我們的理論研究必須充分證明服務(wù)型政府建設(shè)是人類治理文明的方向”[4]。

1.2 服務(wù)型政府理論發(fā)展中的四種研究定位

近30年來,我國服務(wù)型政府的研究已取得了諸多理論成果,一些學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)對此做出了巨大貢獻(xiàn)[5],形成了強(qiáng)大的學(xué)術(shù)話語。在探索服務(wù)型政府建設(shè)的過程中,理論界不斷開拓,豐富了服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo),大體形成了四種研究定位。

第一,定位于建設(shè)服務(wù)型政府。眾多研究根據(jù)服務(wù)型政府最初的價值定位來開展,保持了服務(wù)型政府最初的學(xué)術(shù)目標(biāo)追求,強(qiáng)調(diào)人民本位、社會本位、人民滿意等價值理念。吳敬璉指出：“建設(shè)‘服務(wù)型政府’,就是要把‘全能大政府’體制顛倒了的政府和人民之間的主仆關(guān)系校正過來,建設(shè)一個公開、透明、可問責(zé)的服務(wù)型政府。”[6]姜曉萍指出：“政府服務(wù)要以人民訴求為導(dǎo)向,想民所想,急民所急,以公民的期望、需求和滿意度為決策依據(jù)。”[7]燕繼榮指出：“服務(wù)型政府從根本上來說是以公民為本位的政府,公民的意志和利益將是政府工作首要關(guān)注的價值追求,為了確保公民的利益和意志在整個公共管理中具有決定性地位,需要做到公共政策反映公民的意志,公民參與公共政策的執(zhí)行并且把公民滿意作為評估政府績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。”[8]羅志軍認(rèn)為,在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府,必須創(chuàng)新管理理念,把握關(guān)鍵環(huán)節(jié),正確發(fā)揮“有形之手”的作用,切實把政府工作的重點放到保增長、保民生、保穩(wěn)定上來,以更好地為發(fā)展服務(wù)、為基層服務(wù)、為群眾服務(wù)[9]。

第二,定位于建設(shè)公共服務(wù)型政府。21世紀(jì)的頭幾年,公共服務(wù)型政府理論是服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語的重要方面。從理論研究路徑而言,這一理論的形成是學(xué)者們把探索目光投向西方典型國家公共管理的經(jīng)驗總結(jié)和借鑒上所達(dá)成的廣泛共識[10],在建設(shè)服務(wù)型政府的價值理念上,研究者們將人權(quán)思想、民本思想、社會本位和公民本位理念作為公共服務(wù)型政府的設(shè)計理念[11]。李軍鵬認(rèn)為,當(dāng)代政府是公共政府、有限政府和服務(wù)型政府;是法制政府和責(zé)任政府;是企業(yè)家政府和電子政府[12]。郁建興認(rèn)為,公共服務(wù)型政府就是以“管理就是服務(wù)”為根本理念,以提供私人或者社會不愿意提供或者沒有能力提供的公共產(chǎn)品為主要職能的政府[13]。遲福林則提出：“公共服務(wù)型政府的主要任務(wù)是為全社會提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),從關(guān)注弱勢群體的角度出發(fā),集中解決最突出的社會經(jīng)濟(jì)問題……建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價體系和科學(xué)的行政問責(zé)機(jī)制。”[14]從發(fā)展態(tài)勢來看,公共服務(wù)型政府建設(shè)理論研究盡管起步較晚,但發(fā)展迅速,并已初步形成了“南北呼應(yīng),百花齊放”的格局。具體而言,形成了以北大、人大、清華、南開、國家行政學(xué)院和中國(海南)改革研究院、廈大等為代表的卓有成效的研究團(tuán)隊,同時,地方上也形成了省級行政學(xué)院和一些學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)頗有建樹的研究團(tuán)隊和研究人員組合[11]。公共服務(wù)型政府理論受到地方政府的高度關(guān)注,并促進(jìn)各地進(jìn)行了諸多實踐探索,在改善政府公共服務(wù)方面取得了很好效果。

第三,定位于政府自身的改革。在服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語的發(fā)展過程中,一個重要的研究定位就是根據(jù)我國行政改革的現(xiàn)實需要關(guān)注政府自身改革的目標(biāo)、方向和方式。一是將研究重點置于政府改革、行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變方面,將改革視為改善和提高公共服務(wù)質(zhì)量的最佳途徑,以克服、解決政府在履職過程中經(jīng)常出現(xiàn)的形式主義、官僚主義、行政審批繁瑣、推諉扯皮、效率低下、不作為、亂作為、辦事缺乏透明度等問題。二是將改革行政審批制度、貫徹行政許可法、完善政府微觀規(guī)制體系作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要任務(wù)[15],以此來促進(jìn)政府簡政放權(quán)、依法行政。三是將“民主政府”“有限政府”“責(zé)任政府”“法治政府”“績效政府”“創(chuàng)新政府”等政府范式與服務(wù)型政府并列作為服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑[16],設(shè)計服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo),豐富服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)涵,豐富和提升政府治理能力的內(nèi)涵。

這些研究成果很好地回應(yīng)了我國政府自身改革中的問題,為政府自身改革提供了重要的理論基礎(chǔ),促進(jìn)了服務(wù)型政府建設(shè)。

第四,借鑒西方政府話語建構(gòu)服務(wù)型政府理論。一些研究者受西方行政理論的影響,借鑒西方政府理論來建構(gòu)我國的服務(wù)型政府理論,形成了一些很有價值的研究成果。不可忽視的是,“目前相當(dāng)一部分的研究成果只是對西方國家一些公共管理理論、公共服務(wù)理論和治理理論以及實踐經(jīng)驗的介紹和移植;部分關(guān)于我國服務(wù)型政府建設(shè)的研究脫離我國實際而只是對國外既有理論的簡單套用。服務(wù)型政府研究的本土化已經(jīng)呼吁多年,然而迄今尚未形成中國語境的服務(wù)型政府理論體系”[7]。當(dāng)然,服務(wù)型政府的本土化需要借鑒西方國家政府建設(shè)的優(yōu)秀成果,但簡單的套用和移植西方理論而不顧我國服務(wù)型政府建設(shè)的具體環(huán)境,顯然也是不可行的。

總之,服務(wù)型政府的學(xué)術(shù)話語是十分豐富的,不同的研究定位從多個視角豐富和繁榮了學(xué)術(shù)話語體系,為建設(shè)服務(wù)型政府的實踐提供了理論支撐,這是服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語發(fā)展的特點。然而,如果從服務(wù)型政府研究的價值起點來看,通過政府自身的改革建設(shè)服務(wù)型政府,可能還無法自足,因為政府改革的效果和改革后提供公共服務(wù)的質(zhì)量,依然需要人民來做出評價。

2 服務(wù)型政府政黨話語和政府話語的發(fā)展

2.1 服務(wù)型政府政黨話語的發(fā)展階段

黨的十六大提出政府四個方面的主要職能,即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù),將公共服務(wù)作為政府的四大重要職能之一。從此,服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)入大力推進(jìn)、全面創(chuàng)新階段[17]。筆者以黨的十八大為時間點,將建設(shè)服務(wù)型政府的政黨話語分為兩個階段。

2.1.1 建設(shè)服務(wù)型政府階段

2001年,我國加入WTO,服務(wù)型政府建設(shè)的環(huán)境發(fā)生了重大變化。在這一關(guān)鍵時期,政黨話語提出了服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。黨的十六屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出：“深化行政審批制度改革,切實把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。”可以認(rèn)為,政黨話語確定了政府職能從管理職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)型。2006年,黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,提出了“建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”的任務(wù),將服務(wù)型政府建設(shè)作為建設(shè)和諧社會的重要舉措。2007年,黨的十七大報告提出了“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”的任務(wù),第一次在黨的重大報告中明確建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)。2008年,黨的十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,貫徹落實十七大的要求。2008年2月23日,胡錦濤在主持中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)服務(wù)型政府,是堅持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求,是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求,也是加快行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。”可見,在這一時期,服務(wù)型政府的頂層設(shè)計有力開啟,并步伐堅定地加以推進(jìn)和貫徹,表現(xiàn)出巨大的指導(dǎo)力量。

2.1.2 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府階段

黨的十八大以來,政黨話語對服務(wù)型政府建設(shè)經(jīng)過了兩次“升級”,將人民滿意的服務(wù)型政府作為堅定的建設(shè)目標(biāo)。2012年,黨的十八大報告指出：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo),深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開,建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”將“人民滿意的服務(wù)型政府”作為重要目標(biāo)之一,豐富了服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)涵;可以視之為政黨話語對服務(wù)型政府建設(shè)的“升級版”。黨的十九大報告指出：“轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”將服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)統(tǒng)一到了“人民滿意”的標(biāo)準(zhǔn)之下,這是服務(wù)型政府建設(shè)政黨話語的再次“升級”。可見,從黨的十八大以來,服務(wù)型政府政黨話語意志堅定、方向明確。

2.2 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的思想動力

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是新時期健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會主義民主政治的根本要求,是人民主體思想、以人民為中心的發(fā)展思想的體現(xiàn)和運用。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是指導(dǎo)和推進(jìn)人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)的重要思想動力。

2012年11月15日,十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面,習(xí)近平代表新一屆中共中央政治局發(fā)表講話指出：“人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標(biāo)……我們一定要始終與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團(tuán)結(jié)奮斗……向人民交出一份合格的答卷。”2013年3月17日,習(xí)近平在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上發(fā)表重要講話指出：“我們要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一,堅持人民主體地位……建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府,充分調(diào)動人民積極性”“我們要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待,保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利,維護(hù)社會公平正義。”2014年,在國慶65周年招待會上,習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“我們要堅持‘以百姓心為心’,傾聽人民心聲,汲取人民智慧,始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點,讓發(fā)展成果惠及全體人民。”2016年1月18日,習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中強(qiáng)調(diào)：“以人民為中心的發(fā)展思想,不是一個抽象的、玄奧的概念,不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié),而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)。”2017年,黨的十九大報告指出：“為什么人的問題,是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活,是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。必須始終把人民利益擺在至高無上的地位,讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民,朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)。”這些話語既是對以人民為中心發(fā)展思想的精確表述,也是推進(jìn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要思想動力。

2.3 政府話語的發(fā)展過程

2004年到2017年的14年間,政府話語在探索服務(wù)型政府目標(biāo)中,經(jīng)歷了一個逐步完善的過程,形成了完整連貫的話語體系,筆者以2009年為時間點分兩個階段來分析。

2.3.1 建設(shè)服務(wù)型政府階段

2004年,溫家寶在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀高級研究班上首次提出“建設(shè)服務(wù)型政府”。2005—2009年,歷年政府工作報告對服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)有著不同的描述(見表1)。在這一階段,服務(wù)型政府建設(shè)的對象是政府自身,體現(xiàn)出四個方面的特點：一是創(chuàng)新管理方式,加強(qiáng)公共服務(wù)職能,健全責(zé)任體系;二是轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)范政府行為;三是要求政府勤政高效、清正廉潔、公正透明;四是提出將人民滿意作為政府建設(shè)效果的判斷標(biāo)準(zhǔn),從而為提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府目標(biāo)打下了基礎(chǔ)。

表1 2005—2009年政府工作報告中關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)表述

2.3.2 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府階段

2010年,服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)得到了進(jìn)一步完善。溫家寶在該年的政府工作報告中提出：“努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”此后,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府成為一個持續(xù)的重要主題(見表2)。具體而言,2011年政府工作報告將廉潔政府作為建設(shè)目標(biāo);2012年則強(qiáng)調(diào)了建設(shè)服務(wù)、責(zé)任、法治、廉潔政府的目標(biāo);2013年提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”,再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,按照新發(fā)展理念的要求,2014年至2016年的政府工作報告提出建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府以及增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力的任務(wù)。2017年的政府工作報告將體現(xiàn)人民意愿、維護(hù)人民利益、接受人民監(jiān)督作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要目標(biāo)。

表2 2010—2017年政府工作報告中關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)表述

2.4 政府話語的三個特點

仔細(xì)分析歷年政府工作報告可以發(fā)現(xiàn),政府話語在服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的表述方面有三個特點。其一,從發(fā)展過程來看,政府話語對服務(wù)型政府目標(biāo)的探索有一個逐步發(fā)展、逐步豐富、逐步完善的過程,在這一過程中,建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)在不斷明確。其二,從努力方向來看,建設(shè)服務(wù)型政府的主要努力方向是政府自身建設(shè),強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵建設(shè),強(qiáng)調(diào)逐步提高公共服務(wù)能力和水平。其三,從價值標(biāo)準(zhǔn)來看,有一個從關(guān)注政府自身建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注“他者”的過程,體現(xiàn)了明顯的價值導(dǎo)向;不僅將依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力作為服務(wù)型政府目標(biāo)體系中的重要組成部分,而且將人民主體、人民利益和人民監(jiān)督、人民滿意等概念逐漸融入到服務(wù)型政府的目標(biāo)之中。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府任務(wù)的提出,意味著服務(wù)型政府建設(shè)完全融合了政府為人民服務(wù)的宗旨。

3 三條話語路徑的發(fā)展模式及其一體化發(fā)展的建議

梳理了學(xué)術(shù)話語、政黨話語和政府話語的發(fā)展過程及其特點以后,需要進(jìn)一步分析三者之間的關(guān)系,總結(jié)三條話語路徑形成的關(guān)系模型,并分析政黨話語和政府話語在彌合學(xué)術(shù)爭鳴中的價值,進(jìn)而考察以“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”作為新目標(biāo)后,三條話語路徑在一體化發(fā)展過程中要關(guān)注的重要問題。

3.1 三條話語路徑的關(guān)系模式

建設(shè)服務(wù)型政府是一個持續(xù)發(fā)展的認(rèn)知和實踐過程,這就決定了三條話語路徑的階段性。這些年來,三條話語路徑以為人民服務(wù)的宗旨為依歸,不斷發(fā)展、明確和完善服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)定位。同時,三條話語路徑都堅持建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)和建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)。仔細(xì)分析可以看出,三條話語路徑之間存在明確的關(guān)系。

第一,政黨話語和政府話語是學(xué)術(shù)話語的源泉和動力。政黨話語和政府話語都堅持建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的方向,為學(xué)術(shù)話語提供了新的理論制高點,成為推動和整合學(xué)術(shù)話語發(fā)展的思想源泉和動力。“歷史地看,服務(wù)型政府的思想是中國老一輩無產(chǎn)階級革命家結(jié)合中國國情而不斷發(fā)展形成的,為人民服務(wù)是中國共產(chǎn)黨和中國政府的根本宗旨。從根本上說,服務(wù)型政府的思想源自于‘為人民服務(wù)’的思想。”[3]具體而言,學(xué)術(shù)話語是對執(zhí)政黨宗旨、政府宗旨在政府發(fā)展理論中的具體應(yīng)用,也正是因為我國行政學(xué)者深刻理解了政黨話語和政府話語的精神、突出了“人民本位”和“社會本位”、明確了“人民”作為服務(wù)主體的價值和地位、強(qiáng)調(diào)了服務(wù)的合法性和非強(qiáng)制性,這一理論話語才煥發(fā)了新的動力,并賦予了政府建設(shè)以新的目標(biāo)。可以說,服務(wù)型政府理論之所以成為中國特色的政府理論,是因為這一理論體現(xiàn)了為人民服務(wù)的宗旨。

第二,政黨話語和政府話語彌合了學(xué)術(shù)話語的分歧。仔細(xì)考察學(xué)術(shù)話語的發(fā)展可以知道,2004—2006年間公共服務(wù)型政府理論得到了很好的發(fā)展,2005年政府工作報告提出了“切實轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)方式,加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能”的目標(biāo)。公共服務(wù)型政府成為我國政府管理改革的方向選擇。一段時間以來,各地政府紛紛以改革行政審批制度為突破口,以轉(zhuǎn)變政府職能、重新界定政府角色為內(nèi)容,推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)[11]。服務(wù)型政府理論之間的爭鳴也由此產(chǎn)生①《人民論壇》在2006年第3期以“服務(wù)型政府的幾種理論觀點爭鳴”為題做了一個特別策劃欄目,邀請張康之、遲福林、劉熙瑞和謝慶奎幾位學(xué)者對服務(wù)型政府和公共服務(wù)型政府開展?fàn)幷摗埧抵煌夥?wù)型政府的提法;劉熙瑞認(rèn)為,公共服務(wù)型政府只是政府職能重點的調(diào)整,并沒有明確政府和公民的關(guān)系;遲福林認(rèn)為以公共服務(wù)體制為重點,建立公共服務(wù)型政府是一場深刻的“政府革命”;謝慶奎認(rèn)為,服務(wù)型政府和公共服務(wù)型政府這兩個概念并不是對立的、矛盾的,可以同時使用。。張康之指出：在理論探討中,任何把服務(wù)型政府歸結(jié)為上述概念或與它們并列的做法都是極其錯誤的[18]。劉祖云也提出：“法治政府”“責(zé)任政府”是同一層面的政府范式,是“服務(wù)型政府”的操作層面,不能與服務(wù)型政府相提并論[19]。在服務(wù)型政府研究初期,劉熙瑞指出：服務(wù)型政府是一個新的政府類型,而不僅僅是“政府服務(wù)”的問題,如果簡單地將服務(wù)型局限于“政府服務(wù)”,既不是服務(wù)型政府理論發(fā)展的目標(biāo),也不是服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)[2]。正是政黨話語和政府話語堅定了服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo),從而明確了學(xué)術(shù)話語之間的爭論方向,使學(xué)術(shù)話語很快回到了建設(shè)服務(wù)型政府的軌道上來。

現(xiàn)在看來,如果學(xué)術(shù)話語只關(guān)注政府或公共服務(wù)本身,忽視對“人民”和“社會”這一關(guān)鍵主體的考察;如果“公民本位”在服務(wù)型政府理論中只是一個分析視角或者一個虛擬對象,“社會本位”也被忽視,那么,學(xué)術(shù)話語就可能忽視服務(wù)型政府建設(shè)的根本價值。

3.2 三條話語路徑的關(guān)系模型

服務(wù)型政府理論是根據(jù)我國社會主義革命和建設(shè)中“為人民服務(wù)”的思想而提出的,一開始就具有中國特色,是將“人民-政府-政黨”一體化關(guān)系這一原則性構(gòu)想轉(zhuǎn)化為政府建設(shè)的實踐方案。三條話語路徑都是服務(wù)型政府實踐不可少的一環(huán),政黨話語是學(xué)術(shù)話語的起源,也是其發(fā)展動力;學(xué)術(shù)話語開啟和推動了政府話語的發(fā)展;政府話語指導(dǎo)和推動學(xué)術(shù)話語的發(fā)展。因此,筆者建構(gòu)了三條話語路徑的關(guān)系模型圖(見圖1)。

圖1 三條話語路徑的關(guān)系模型圖

3.3 進(jìn)一步促進(jìn)三條話語路徑的一體化發(fā)展

服務(wù)型政府理論體現(xiàn)了非常重要的價值和意義,是我國行政學(xué)界的重要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府已經(jīng)成為社會主義建設(shè)的重要任務(wù)和目標(biāo),也將成為人類治理文明的重要方向。特別是當(dāng)中國特色社會主義進(jìn)入新時代后,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾;建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府成為健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會主義民主政治的重要目標(biāo)之一,從而為服務(wù)型政府理論和實踐提供了新環(huán)境、新動力和新目標(biāo)。因此,學(xué)術(shù)話語和政府話語都要實現(xiàn)政黨話語的目標(biāo),推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。為了更好地實現(xiàn)這一目標(biāo),我們提出以下三點建議：

第一,要進(jìn)一步關(guān)注學(xué)術(shù)話語的本土化。很顯然,中國行政理論的發(fā)展無疑要借鑒國外的理論成果,服務(wù)型政府理論的學(xué)術(shù)話語亦是如此。然而,如果脫離中國語境、脫離服務(wù)型政府的初衷來設(shè)計服務(wù)型政府的學(xué)術(shù)話語,那么運用這些學(xué)術(shù)話語指導(dǎo)我國政府建設(shè)就會脫離實際。所以,在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中,推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的學(xué)術(shù)本土化依然是關(guān)鍵任務(wù)。習(xí)近平在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上的講話指出：“當(dāng)代中國正經(jīng)歷著我國歷史上最為廣泛而深刻的社會變革,也正在進(jìn)行著人類歷史上最為宏大而獨特的實踐創(chuàng)新”。因此,在服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語的發(fā)展過程中,要按照立足中國、借鑒國外、挖掘歷史、把握當(dāng)代、關(guān)懷人類、面向未來的思路,著力構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué),在指導(dǎo)思想、學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系等方面充分體現(xiàn)中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派。也就是說,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的學(xué)術(shù)話語,就是要用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想來實現(xiàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府理論的本土化。

第二,要進(jìn)一步促進(jìn)三條話語路徑的一體化發(fā)展。我國是社會主義國家,執(zhí)政黨、人民和政府是一體的,執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)政府和人民,政府是人民的政府。我國政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的過程是一個不斷實現(xiàn)三者關(guān)系一體化的過程,更是一個不斷凸顯人民主體地位的過程。同樣,我國是人民當(dāng)家作主的國家,人民是國家的主人,只有公共服務(wù)讓人民滿意,增強(qiáng)人民的獲得感,人民當(dāng)家作主的地位才能得以體現(xiàn),服務(wù)型政府才能實現(xiàn)。在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中,突出人民的評價主體地位,并不意味著政府和人民的關(guān)系發(fā)生了改變,并不否認(rèn)政府自身建設(shè)的重要性。為了盡快實現(xiàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo),我們要進(jìn)一步促進(jìn)三條話語路徑的一體化發(fā)展,凝聚三條話語路徑的力量,從而使建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府更有成效。

第三,要致力于提升人的治理能力的現(xiàn)代化。有學(xué)者指出,人的現(xiàn)代化是社會現(xiàn)代化的前提,離開了人的現(xiàn)代化,任何現(xiàn)代化建設(shè)的設(shè)備、技術(shù)和方法,都只能是毫無現(xiàn)實價值的空洞形式[20]。英格爾指出：“一個現(xiàn)代化的國家,要求它的全體公民關(guān)心和參與國家事務(wù)和政治活動”,“如果一個國家的人民缺乏一種能夠賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ),如果執(zhí)行和運行著這些制度的人,自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為都經(jīng)歷一個現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變,失敗和畸形發(fā)展的悲劇是不可避免的”[21]4-5。在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中,政府發(fā)展與人的發(fā)展同樣重要;所以,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程,不但是政府治理能力現(xiàn)代化的過程,更是一個人的治理能力現(xiàn)代化的過程。因為,在人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)過程中,恰恰要求人民作為行動者,積極參與,為發(fā)展和完善公共服務(wù)做出貢獻(xiàn),而不是僅僅作為旁觀者或者消費者等待公共服務(wù)的提供。所以,三條話語路徑都要致力于人的治理能力的現(xiàn)代化,以進(jìn)一步提升人的治理能力。

4 結(jié)語

服務(wù)型政府的理論和實踐發(fā)展經(jīng)歷了一個從重視行政改革和政府建設(shè)到明確服務(wù)型政府建設(shè)判斷主體的過程。這一過程既是服務(wù)型政府理論和實踐的成長過程,也是從重視服務(wù)能力、服務(wù)對象到重視服務(wù)主體的發(fā)展過程,是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍的過程,本質(zhì)上是一個不斷認(rèn)識“他者”價值、實現(xiàn)“人民”在服務(wù)型政府建設(shè)過程中的價值的過程。站在一個新的目標(biāo)上,政黨話語、政府話語和學(xué)術(shù)話語都要關(guān)注這樣一個事實,即建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府不但要研究如何促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,而且要研究人的治理能力的現(xiàn)代化。此外,學(xué)術(shù)話語要促進(jìn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府理論的本土化發(fā)展。最為重要的是,為了取得更好的成效,三條話語路徑要一體化發(fā)展。

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