新時代反腐敗斗爭中防止利益沖突制度建設路徑探析

李 芳,陳華娟

(華中師范大學馬克思主義學院,湖北武漢430079)

“實現偉大夢想,必須進行偉大斗爭。”尤其在實現中華民族偉大復興的新征程中,黨要完成自己的歷史重任,就要求必須加強黨的建設,推進全面從嚴治黨,堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。對此,十九大報告明確指出：“只有以反腐敗永遠在路上的堅韌和執著,深化標本兼治,保證干部清正、政府清廉、政治清明,才能跳出歷史周期率,確保黨和國家長治久安。”[1]67在2018年1月召開的十九屆中紀委二次全會上,習近平進一步強調：“要通過改革和制度創新切斷利益輸送鏈條。”[2]如何通過改革和制度創新切斷利益輸送鏈條?這其中非常重要的就是建立完善防止利益沖突制度。從近年來發生的腐敗案例表明,很多腐敗行為背后都存在嚴重的利益沖突問題,包括利用權力為配偶、子女等其他關系人經商辦企業提供方便等。在發生利益沖突時,公職人員可能并沒有收取賄賂,也沒有直接違反法律規定,但卻暗地里通過政策偏袒、內部信息等途徑為自己、親屬和其他關系人提供方便。因此,雖然利益沖突行為并不都直接歸類于腐敗,但公共生活中的許多腐敗現象、不正之風等問題的背后都有一個共同的根源,即利益沖突。可以說,在反腐倡廉法規制度體系中,防止利益沖突制度是預防和治理腐敗的基礎性制度。改革開放以來,為了預防市場經濟發展中可能出現的腐敗問題,推進黨風廉政建設,中國共產黨人對防止利益沖突制度進行了積極的探索和實踐,也發布了大量的關于防止利益沖突的法規制度,但總的看來,防止利益沖突制度還面臨一些問題。在新時代反腐敗斗爭中,要鞏固反腐斗爭壓倒性態勢、奪取反腐斗爭壓倒性勝利,就需要進一步思考推動防止利益沖突制度建設的有效途徑。

1 防止利益沖突制度：預防腐敗制度的基礎

關于利益沖突的內涵,在不同的學科中有著很大的差異。在政治學領域,目前學者在具體表述上還存在一定的差異,但就其內涵來說,它主要是指：“發生在各級領導機關、領導干部和國家公職人員中的私人利益與公共利益的沖突行為。”[3]331“防止利益沖突制度是國家廉政體系建設的重要支柱,是預防和治理腐敗的基礎性制度。”[3]331在公共權力運作中,公共權力的行使者是作為政治理性人參與其中的,其本身是社會的一分子,他們和普通人一樣,也有人情的一面。人的自利性決定了其在日常的工作中難免會考慮自身利益以及與自己有著密切關系人的利益,利用其掌握的公共權力謀取個人私利。

從表面看,公共權力與個人私利的沖突并不一定會導致腐敗問題的產生,但利益沖突的存在大大增加了腐敗發生的可能。因為,權力腐敗的一個重要特征就是公共權力私有化,尤其是在一些公職人員缺乏自律意識的情況下,就可能使公共權力也偏離為人民謀福利的正確軌道,不可避免地導致腐敗的產生。從這個角度來看,防止利益沖突制度就相當于一種觸發機制,是腐敗行為的預防性制度,即圍繞權力和利益之間的關系,作出合理的制度設計,以阻斷權力腐敗的通道,鏟除公職人員以權謀私的土壤。在實踐中,為了防止可能出現的利益沖突,加強反腐敗制度建設,國外很多國家都建立了這方面制度,如加拿大就專門制定了《公職機關利益沖突和離職規則》。其他很多國家在相關制度中也都對此進行了規定,如日本的《國家公務員倫理法》、韓國的《公職人員倫理法》等也都對此作了規定[4]。總之,目前,防止利益沖突制度已經成為很多國家反腐倡廉的主要制度之一,并且“隨著這一制度的不斷完善,其在防止腐敗方面的功效日益明顯,防止利益沖突也逐漸從政府機構走向其他部門,如私營部門、非政府部門等,成為創造廉政國家的一個關鍵制度”[5]118。

從我國的現實情況來看,重人情、重關系是中國文化的重要特征之一。改革開放以來,盡管市場經濟的發展擴大了人們的交往空間,改變了人們的交往方式,提高了人們的規則意識和法治意識,但是也應該看到,時至今日,遇事找關系的思維方式依然普遍存在。對領導干部而言,其生活環境就是由“工作圈”和“生活圈”組成的,一些領導干部在行使公共權力的過程中也會自覺、不自覺地考慮到與自己有各種“關系”的人。有的領導干部在思想深處認為“多個朋友多條路”,奉行“熟人好辦事”的觀點,在日常工作中特別注意利用職權編織各種關系網。這種情況很容易在觀念上和行為上導致領導干部的利益沖突,當利益沖突情境激起領導干部作為政治理性人的自利本性時,就可能導致腐敗的發生。從現實中看,有的黨員干部正是在種種的“關系圈”中混淆了“公”與“私”的界限,只講“朋友交情”不講法規制度,最終陷入腐敗犯罪的深淵,同時也使得公共權力的運行偏離為民眾服務的軌道。正是基于此,習近平指出：“同學、同行、同鄉、同事等小圈子也值得警惕……有的這種聚會里面有潛規則。”[6]76-77“有些干部聚在一起,搞個同鄉會、同學會,一段時間聚一下……這種聚會最好不要搞,這種飯最好不要吃。”[7]26在黨的十九大報告中,習近平進一步強調要“堅決防止和反對宗派主義、圈子文化、碼頭文化”[1]63,并強調要：“強化不敢腐的震懾,扎牢不能腐的籠子,增強不想腐的自覺,通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤。”[1]67總之,要預防和反對腐敗,營造風清氣正的生態環境,就必須最大限度地把各種“關系”與黨員領導干部的職務行為隔離開來,尤其在新時代條件下反腐倡廉建設中,要鞏固反腐敗的壓倒性態勢、奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利,必須注重完善防止利益沖突制度。這也是新時代反腐倡廉法規制度建設的一個重要著力點。

2 改革開放以來防止利益沖突制度的探索及其現狀分析

實際上,改革開放以來,針對市場經濟發展可能導致的利益沖突問題,中國共產黨人在防止利益沖突制度建設方面進行了積極的探索。

2.1 相關的法規制度主要包括五大方面

2.1.1 對領導干部及其家庭成員、親屬的相關規定

早在1985年,中共中央、國務院就發布了《關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》。之后,又發布了《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》《關于縣以上黨和國家機關退(離)休干部經商辦企業問題的若干規定》。20世紀90年代,隨著金融、證券行業快速發展,1993年,中共中央、國務院又發布了《關于黨政機關工作人員個人證券投資行為若干規定》。1997年,中共中央下發的《關于對違反〈黨政領導干部選拔任用工作暫行條例〉行為的處理規定》,對干部選拔任用中可能涉及與家庭成員、親屬之間的利益沖突問題進行了規定。2001年發布了《關于省、地兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女個人經商辦企業的具體規定(試行)》。2016年發布的《中國共產黨紀律處分條例》規定了領導干部配偶、子女出現的利益沖突情況的具體處罰措施。

2.1.2 對領導干部兼職的有關規定

1988年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于縣以上黨和國家機關退(離)休干部經商辦企業問題的若干規定》。1989年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳又發布了《關于清理黨和國家機關干部在公司(企業)兼職有關問題的通知》。之后,發布的相關法規制度主要有：《關于黨政機關興辦經濟實體和黨政機關干部從事經營活動問題的通知》《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》以及2016年中紀委發布的《中國共產黨紀律處分條例》,規定了“違反有關規定在經濟實體、社會團體等單位中兼職”等情況的處罰措施。

2.1.3 建立了干部回避制度

建立健全干部回避制度是預防和遏制干部選拔任用中可能出現的不正之風和腐敗的重要舉措,也是為保證領導干部不因親屬關系、地域等因素對公務活動產生不良影響而作出一定限制性規定的干部管理制度,是防止利益沖突制度建設的重要內容。總的看來,關于干部回避制度,改革開放以來發布的法規制度主要有：《黨政領導干部任職回避暫行規定》《公務員回避規定(試行)》《黨政干部選拔任用工作條例》等。此外,國家法律法規也對此進行了規定,如2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》對公務員執行公務的回避作了明確的規定。

2.1.4 對領導干部工作可能出現的利益沖突情況的規定

1980年,中紀委發布了《關于杜絕接待工作中不正之風的通知》。1984年發布了《關于重申嚴禁接待工作中不正之風的通知》。之后,又相繼發布了《關于嚴禁對領導干部請客送禮的通知》《關于簡化各級領導干部外出活動接待工作的若干規定》《關于堅決制止干部用公款旅游的通知》《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規定》《關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》等;十八大以來,又制定了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定、六項禁令》等。所有這些對于推進黨的作風建設,對于防止利益沖突都起到非常重要的作用。

2.1.5 涉及領導干部各種社會關系方面防止利益沖突制度

早在1981年7月,中紀委發布了《關于嚴肅黨紀,杜絕“關系戶”不正之風的通告》。之后,2002年中共中央紀委、中共中央組織部、總政治部又發布了《關于領導干部不得參加自發成立的“老鄉會”“校友會”“戰友會”組織的通知》。上述規定,進一步擴大了對領導干部行為的限制范圍。

總的看來,改革開放以來,為了防止利益沖突,黨在利益沖突制度建設方面作了積極的探索和實踐,相繼發布了一系列的黨內法規制度。不僅如此,目前有些地方在防止利益沖突的探索中還制定了專門的防止利益沖突制度。如2011年浙江省紀委制定的《浙江省黨員領導干部防止利益沖突暫行辦法》,2013年遼寧省紀委制定的《遼寧省黨員領導干部防止利益沖突若干規定》。與此同時,一些地市一級的地區如蘇州市委也制定了《蘇州市黨員領導干部防止利益沖突暫行辦法》,威海市紀委制定了《威海市黨政領導干部防止利益沖突暫行規定》,溫州市紀委、溫州市監察局制定了《溫州市國家工作人員利益沖突回避暫行辦法》。所有這些對于防止利益沖突制度建設,預防腐敗都起到非常積極的意義。但總的看來,當前防止利益沖突制度建設還面臨一些問題。

2.2 防止利益沖突制度建設面臨的一些問題

2.2.1 防止利益沖突制度還有待完善

改革開放以來,雖然防止利益沖突制度在內容上不斷豐富和完善,但總的看來依然面臨一些問題。一是很多關于防止利益沖突的要求分散在相關規定之中,這些規定大都側重于提出禁止性的要求,規定了“不得”“不準”等各種情形,而對相關的懲罰措施卻沒有加以明確規定,或者規定的不夠詳細,由此也影響法規制度本身的權威性;二是有關制度的規定還有待進一步細化。例如在收受禮品制度方面,目前,關于禁止收受禮品情形的規定不明確,也不好區分合法人情交往與不合法的人情交往。再以干部回避制度為例,《公務員回避規定(試行)》對公務員任職回避、地域回避和公務回避都做了規定,不過也有需要進一步細化的地方。如關于公務回避的規定中,對“其他可能影響公正執行公務的”情形如何精準界定?這些問題如果不能得到很好解決,就有可能影響干部回避制度的實施效果。三是有些領域的防止利益沖突制度還有待強化。在市場經濟深入推進的情況下,有些領域發生利益沖突頻率非常高,尤其是“公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域(簡稱‘三公’領域)是當前我國公共權力比較集中、利益沖突易發多發的重點領域”[8]。不過,目前只是少數地區對“三公”領域防止利益沖突制度進行了一定的實踐,這方面的法規制度還有待進一步探索。

2.2.2 缺乏防止利益沖突的專門性法規制度,且制度系統內部存在沖突的現象

總的看來,不同時期制定的關于防止利益沖突制度主要針對不同時期的突出問題,如改革開放初期,針對市場經濟發展中領導干部經商問題,就制定了關于領導干部配偶、子女經商問題法規制度。隨著金融市場的發展,就有了在金融、證券業中防止利益沖突的法規制度,這些規定有很大的時效性,但也存在前瞻性、穩定性不足的特點。不僅如此,由于防止利益沖突制度的相關規定主要分散在不同的法規制度之中,缺乏整體規劃,現有發布的法規制度在具體內容規定方面還存在局部相互沖突的現象。以領導干部及其子女經商、辦企業方面防止利益沖突制度建設而言,領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業行為是滋生腐敗的重要原因,近年來雖然國家加大查處力度,領導干部經商入股的現象大大減少,但是權力背后操作,尤其是領導干部利用職權和職務上的影響,為配偶、子女及其配偶以及其他親屬經商辦企業提供便利和優惠條件的現象依然存在。正因為如此,改革開放以來黨非常重視加強這一方面的黨內法規制度建設。但是,由于不同黨內法規制度發布的背景不同,具體的要求也存在著很大的差異,在實踐中也必然給黨內法規制度的適用帶來很大的不確定性。

此外,目前防止利益沖突的黨內法規和國家法律法規之間也還存在不一致的現象。如關于干部回避制度的規定中,根據中共中央印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》(2014)第五十五條卻規定：領導干部“不得在本人成長地擔任縣(市)黨委和政府以及紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員”。《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十八條同時規定：“選拔任用鄉(鎮、街道)的黨政領導干部,由省、自治區、直轄市黨委根據本條例制定相應的實施辦法。”但《中華人民共和國公務員法》(2005)第六十九條卻規定：“公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的,應當實行地域回避。”[9]16上述兩者的規定顯然存在差別,尤其《黨政領導干部選拔任用工作條例》只是適用于縣級主要領導,但并不適用于鄉鎮黨政領導。在實踐中,很多地方組織部門是依據《黨政領導干部選拔任用工作條例》任免干部的,以至于在實踐中往往造成黨內法規制度與國家法律法規之間的沖突。

2.2.3 防止利益沖突的支撐保障體系建設有待進一步推進

防止利益沖突制度的有效運行離不開一系列的支撐保障,就黨內法規制度來看,為了掌握領導干部相關情況,2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》。但《關于領導干部報告個人有關事項的規定》將報告的對象只是限定于縣處級副職以上(含縣處級副職)的干部。從實踐中來看,目前腐敗問題不僅僅局限于較高職位的領導干部,科級甚至是村級干部也同樣有著嚴重的腐敗的問題,尤其是在發達地區,“蒼蠅式”腐敗現象是比較突出的。在此情況下,是否需要進一步擴大報告的主體,如將科級干部納入到報告主體的范圍之中,是領導干部報告制度建設中需要思考的重要問題。不僅如此,防止利益沖突制度建設離不開社會信用體系制度建設的有效推進。但從當前社會現實來看,目前我國社會信用制度建設還相對滯后,相關的信息平臺建設也有待進一步推進,公職人員報告的個人和家庭金融相關信息核實不便或無法核實,不利于防止利益沖突制度的貫徹落實。

3 新時代推進防止利益沖突制度建設的路徑探析

“長期以來,腐敗對黨的形象破壞性最烈、殺傷力最大。”[10]十八大以來,黨中央把懲治腐敗作為重要的抓手,堅持無禁區、全覆蓋、零容忍,“老虎”“蒼蠅”一起打,形成了反腐敗斗爭壓倒性態勢。但是也必須看到,反腐敗斗爭減少存量的任務還很重。對此,十九大報告指出：“當前,反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜,鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。”[1]672018年1月,習近平在十九屆中紀委二次全會的講話中進一步指出：“要推動全面從嚴治黨向基層延伸,嚴厲整治發生在群眾身邊的腐敗問題。”[2]新時代要推進全面從嚴治黨,完善預防腐敗制度,就需要針對當前防止利益沖突制度面臨的問題,探尋防止利益沖突制度建設的有效路徑。

3.1 完善防止利益沖突法規制度本身

如上所述,改革開放以來,我們發布了大量的防止利益沖突法規制度,但相關的法規制度還存在不完善的地方。為此,需要做到：一是完善現有黨內法規制度的邏輯結構。防止利益沖突制度本身應遵循制度設計和制度運行的基本要求。針對目前很多防止利益沖突制度側重于提出禁止性要求,而沒有規定明確的懲罰措施的現實,要求我們在推進防止利益沖突制度建設中完善防止利益沖突法規制度的邏輯結構,即在規定領導干部的禁止性行為的同時,明確具體性的懲罰措施,以便于防止利益沖突制度的貫徹落實。二是注重對防止利益沖突加以細化。以收受禮品制度為例,可以結合新時代黨的作風建設的實際,進一步細化有關規定,明確執行禮品登記上交制度的受理部門和程序以及對違反制度的具體處罰措施,以此給公職人員提供清晰的制度規范,保證制度的有效貫徹落實。三是強化重點領域的利益沖突制度建設。針對當前“三公”領域利益沖突頻發、腐敗問題容易產生的問題,要對這些重點領域制定與完善防止利益沖突制度。

3.2 注重頂層設計,適時制定專門的防止利益沖突法規制度

當前關于防止利益沖突制度主要分散在不同的法規制度之中,不利于防止利益沖突制度的貫徹落實。雖然,目前很多地方對構建專門的防止利益沖突制度進行了積極探索,但是不同地區對防止利益沖突制度的規定無論在結構還是在具體內容上都呈現出很大的差別。比如威海市紀委發布的《威海市黨政領導干部防止利益沖突暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)分總則、防止利益沖突的主要措施、發生利益沖突的處理和責任追究幾大部分;遼寧省紀委制定的《遼寧省黨員領導干部防止利益沖突若干規定》(以下簡稱《若干規定》)分為總則、防止利益沖突的行為限制與監督實施等部分;溫州市紀委、溫州市監察局制定的《溫州市國家工作人員利益沖突回避暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)分為總則、行為規范、回避實施幾部分。在具體內容上,不同地區的探索也有著很大差別。如在防止利益沖突制度主體規定方面。威海市發布的《暫行規定》適用的對象主要是副縣(處)級以上領導干部。而遼寧省發布的《若干規定》規定的對象是泛指所有的黨員干部。溫州市的《暫行辦法》規定的對象則是指所有國家機關中從事公務的人員。不僅如此,有的地方發布的法規制度還有明顯不足。如溫州市的《暫行辦法》大都規定“不得”各種情況,沒有規定明確的處罰措施。因此,新時代推進防止利益沖突制度建設,要注重系統地總結實踐經驗,強化頂層設計,適時出臺專門的防止利益沖突法規制度,從整體上推動防止利益沖突制度建設,并為各地區防止利益沖突制度建設提供基本依據。這一制度包括以下幾個基本要求：(1)防止利益沖突的主體。(2)防止利益沖突的各種限制性行為的規定,包括任前、任中、離任的規定。(3)利益回避的具體要求。(4)利益處理,包括發生利益沖突的處理和責任追究辦法等。從長遠來看,需要進一步將防止利益沖突制度上升為國家法律法規,制定《防止利益沖突法》,進一步增強制度的權威性。

3.3 構筑防止利益沖突制度有效運作的支撐基礎

防止利益沖突制度的有效運行離不開一系列支撐條件,從當前來看,要夯實防止利益沖突制度有效運作的基礎需要做到：一是完善領導干部報告個人有關事項制度。在報告主體上,結合當前干部報告制度面臨的問題,目前可以考慮在省一級對《關于領導干部報告個人有關事項的規定》(以下簡稱《規定》)加以細化,尤其是將在職的科級副職以上(含科級副職)的黨員領導干部納入報告的主體之中,同時明確報告的流程和要求,或者單獨制定與《規定》相配套的《關于科級干部報告個人有關事項的實施辦法》,進一步擴大報告的主體范圍。二是加強防止利益沖突管理工作的信息化建設。在新時代信息化不斷推進的條件下,防止利益沖突制度也要加強信息管理工作。一方面要完善領導干部信息庫建設,將領導干部的相關信息,包括配偶、子女等相關關系人等事項錄入領導干部信息庫,完善領導干部廉政檔案和誠信檔案。另一方面,建立健全相關電子平臺建設,通過發揮“平臺+制度+科技”新型監督模式的作用,為防止利益沖突制度提供支撐,尤其是針對當前“三公”領域利益沖突頻發、腐敗問題容易產生的問題,要將公共資源交易、公共產品采購、公共資產管理各個環節等納入電子監察范圍,有效遏制“三公”領域利益沖突問題的發生,以此保障防止利益沖突制度的貫徹落實。三是加強社會誠信體系建設。一方面要建立制度化的誠信文化宣傳教育機制,不斷提高民眾的誠信意識。另一方面要加強誠信制度體系建設。如建立“誠信信息采集記載制度、失信行為處罰制度、誠信檔案管理制度等”[11]。鼓勵有條件的地方、部門在公務員職務晉升、評優評先中查詢信用記錄,進一步減少領導干部在工作中發生利益沖突的可能性,完善預防腐敗制度。

[1] 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社,2017.

[2] 習近平在十九屆中央紀委二次全會上發表重要講話強調全面貫徹落實黨的十九大精神以永遠在路上的執著把從嚴治黨引向深入[N].人民日報,2018-01-12.

[3] 楊紹華.把權力關進制度的籠子里——中國特色反腐倡廉制度創新研究[M].北京：中國方正出版社,2013.

[4] 唐曉清,楊紹華.防止利益沖突制度：國際社會廉政建設的經驗及啟示[J].當代世界與社會主義,2011(2)：135-139.

[5] 段龍飛,任建明.香港反腐敗制度體系研究[M].北京：中國方正出版社,2010.

[6] 中共中央紀律檢查委員會,中共中央文獻研究室.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中央文獻出版社、中國方正出版社,2015.

[7] 中共中央紀律檢查委員會,中共中央文獻研究室.習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編[M].北京：中央文獻出版社、中國方正出版社,2015.

[8] 楊紹華.對我國當前“三公”領域利益沖突易發多發問題的思考[J].紅旗文稿,2011(3)：32-33.

[9] 楊士秋,王京清.公務員法配套政策法規文件匯編[G].北京：黨建讀物出版社,2008.

[10]齊衛平.中國共產黨廉潔形象建設的思考[J].江西師范大學學報(哲學社會科學版),2017(5)：3-8.

[11]王新剛.社會主義誠信價值觀的時代境遇及培育策略[J].學術論壇,2016(12)：55-58.