發達國家食品安全監督管理體系概覽

劉北辰

食品是人類賴以生存和發展的物質基礎。食品質量與安全關系到人類的健康、社會的穩定和經濟的發展。因此，發達國家政府紛紛采用技術和法律的手段提高食品安全管理水平，對影響食品質量安全的因素進行有效監控。

目前世界各發達國家，例如美國、加拿大、日本以及歐盟等均已建立了較為完善的國家食品質量安全監督管理體系，從而保證了政府監管有力，國民能享受到安全、衛生的食品供應。研究和分析發達國家食品安全監督管理體系，將為我國食品安全監督管理體系建設提供可借鑒的經驗和教訓。

一、美國：三部門權力相互分離與制約

美國食品質量安全法律法規體系包括《聯邦食品、藥品與化妝品法》、《聯邦肉檢驗法》、《禽肉制品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》、《食品質量保護法》以及《公共健康服務法》等。由美國眾議院制定并公布的美國法典（USCode）共50卷，與食品有關的主要是第7卷（農業）和第21卷（食品與藥品），其中第21卷第9章為《聯邦食品、藥品與化妝品法（FDCA）》，美國大部分食品法的精髓來自FDCA。美國聯邦法典（CFR）是聯邦政府發布的綜合的永久性法規，分為50卷，與食品有關的主要是第7卷（農業）、第9卷（動物與動物產品）和第21卷（食品與藥品）。美國食品與藥物管理局（FDA）和美國農業部（USDA），依據有關法規在科學性與實用性的基礎上負責制定《食品法典》，以指導食品管理機構監控食品服務機構的食品質量安全狀況，以及零售業和療養院等機構預防食物性疾病。約有100萬家零售食品廠商在其運作中應用《食品法典》。

為確保食品安全，美國總統于1997年宣布并實施了《食品安全行動計劃》。聯邦政府、州政府、地方政府和美國食品行政部門要對總統、國會、法院及社會公眾負責。美國建有聯邦、州和地方政府既相互獨立又相互合作的食品安全監督管理網。食品機構中資深的科學家和公共健康專家互相合作，努力保證美國食品的安全性。協調機構定期地咨詢政府以外的科學家，以獲得科技方法、過程和分析方面更多的建議和最前沿的信息。聯邦政府負責食品安全工作的機構是農業部下屬的食品安全與檢驗服務部（APHIS）、人類健康事務部下屬的FDA以及環境保護署。其中，FSIS負責肉、禽、蛋及其制品的食用安全、衛生，FDA負責FSIS負責范圍之外的食品的安全與衛生。

在食品質量安全監督工作上，聯邦政府不依賴于各州政府，他們在全美國設立多個檢驗中心或實驗室，并向全國各地派駐大量的調查員。但在一些具體問題上，聯邦政府與一些州政府簽定協議，授權當地一些檢驗機構按照聯邦政府的方法檢驗食品，并由聯邦政府付費。聯邦所有具有食品質量安全監督職能的機構都不具有促進貿易的職能，從而保證食品質量安全監督免受地方和部門經濟利益影響和干擾。美國食品質量安全體系的特征是：總統（政府）、國會、法院三個部門權力相互分離與制約、透明性、制訂決議的科學性以及公眾參與。這個體系遵循以下原則：只有安全衛生的食品才可以在市場上銷售；食品質量安全方面的協調決策建立在科學基礎上；政府負有強制責任；要求廠商、銷售商、進口商及其他人遵守；協調過程對公眾是透明的并且是可以參與的。科學和風險分析是制訂美國食品質量安全政策的基礎。在美國食品質量安全法令、法規和政策制定過程中應用了預防方法。

二、加拿大：加拿大食品檢驗署（CFIA）負責所有食品檢驗工作

加拿大的食品質量安全法律、法規體系包括《加拿大農產品法》、《食品檢驗機構法》、《食品與藥品法》、《動物健康法》、《肉與肉制品檢驗法》、《植物保護法》、《種子法》以及《消費品包裝及標簽法》等。

1997年，加拿大政府將農產與農產食品部、衛生部、工業部、漁業與海洋部中與食品檢驗工作相關的部門合并，成立加拿大食品檢驗署（CFIA），負責該國所有的食品檢驗工作。CFIA將與食品、植物、動物有關的工作劃分為十四個方面，并將全國18個區域的食品安全檢查系統納入單一的體制管理，與此同時，為了能運用于所有食品種類，加拿大還在研究一種綜合檢驗體系，使不同的檢驗能在相同的準則和指導原則下運作。

三、歐盟：“從農田到餐桌”全過程控制

盡管歐共體自成立起就一直關注食品安全，但是，近年來食品危害事件仍不時發生，特別是瘋牛病事件嚴重地影響了歐盟消費者的信心，20世紀90年代的歐洲食品質量安全制度已不再能滿足社會的安全需要。

為了確保食品質量安全高標準及恢復消費者的信心，歐盟正試圖建立最新與有效的食品質量安全體系。歐盟2000年公布了《歐盟食物安全白皮書》，并于2002年1月28日正式成立了“歐洲食品質量安全管理局”（EFSA），頒布了第178/2002號指令，規定了食品安全法規的基本原則和要求及與食品安全有關的事項和程序。歐盟食品安全管理局由管理委員會、行政主任、咨詢論壇、科學委員會和8個專門科學小組構成。依據獨立性、科學性和透明性原則，該權威機構特點是：以最先進的科學為指導；獨立于工業和政治利益；向社會公開所進行的嚴格評審。目前歐盟食品質量安全監控政策的制定主要依據是：《歐盟食品法》；歐盟食品安全權威機構的工作；新的官方監控方法。

《歐盟食品安全白皮書》指出食品質量安全是歐盟食品法的主要目標。食品法以控制“從農田到餐桌”全過程為基礎，包括普通動物飼養方法、動物健康與保健、污染物和農藥殘留、新型食品、添加劑、香精、包裝、輻射、飼料生產、農場主和食品生產者的責任以及各種農田措施。

四、日本：食品質量安全標準分兩類

日本食品質量安全立法主要有五個方面：食品質量衛生；農產品質量；投入品（農藥、獸藥、飼料添加劑等）質量；動物防疫；植物保護屯。

日本《家畜傳染病防治法》將向日本出口偶蹄動物及其產品的國家分為四類。中國屬二類國家，即不允許中國向日本出口偶蹄類動物的內臟、肉、火腿與烤肉，除非這些產品在日本農林水產省注冊的工廠中生產。日本厚生省根據日本《食品衛生法》開展食品質量安全管理工作，農林水產省根據《農林物資標準化及質量標識管理法》開展工作。

日本食品質量安全標準分兩大類：一是食品質量標準，二是安全衛生標準，包括動植物疫病，有毒有害物質殘留等。日本厚生省頒布了2 000多個農產品質量標準和1 000多個農藥殘留限量標準。農林水產省頒布了351種農產品品質規格。在日本，食品質量安全認證和危害分析與關鍵控制點（HACCP）認證已成為對食品質量安全管理的重要手段，并普遍為消費者所接受。日本對進口食品實行進口食品企業注冊和進口食品檢驗檢疫制度。

日本的食品質量安全管理所需要的費用均列入政府財政預算中，尤其是檢驗檢疫經費一律根據當年計劃由財政部門足額予以解決。因此，日本食品質量安全檢測機構儀器設備精度高、門類全、配備齊，適合大批量、多項目、高精度、高速度檢驗的需要。其檢驗人員也非常優秀，檢驗技術人員的開支也統一納入政府財政預算。2001年，日本政府僅撥給農林水產消費技術中心的經費就達49億日元（動植物防疫、植物病防治費用另有撥款）。

綜上所述，美國、加拿大、歐盟、日本等發達國家的實踐證明，要確保食品的安全與衛生，使食品企業保持強大的競爭力，政府監管有力，其關鍵在于建立先進的食品質量安全標準體系和檢測體系以及完善的監督管理體系。具體而言包括以下四個方面。

（1）食品質量安全監督管理體系應較完備，食品質量安全政策制定與有關法律建設較為成熟。

（2）要建立符合自身特點的食品安全質量監管模式，對機構的設置、職能劃分、運行機制、從業人員資質等方面應有明確的規定。

（3）食品質量安全市場監控系統中建立預警系統，可追溯系統、監測系統、應急系統等，對食品生產、加工和流通即“從農田到餐桌”全過程，采用先進的監控手段和方法。

（4）食品安全監管方面采用一系列具體措施。包括實施食品質量安全市場準入制度、食品質量安全認證制度、食品召回制度以及建立可追溯的食品安全數據庫等。

發達國家雖與我國社會制度不同，經濟發展文化背景也有差異。而且他們相互間的管理方式也各不相同.但他山之石，可以攻玉。他們在食品安全監督管理體系建設方面的具體經驗，仍可以為我國建立健全食品質量安全監管體系提供可借鑒的經驗。endprint