淺析財政事權與支出責任劃分改革

駱順芝

一、引言

《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》的制定與頒布，標志著我國財政體制改革進入了一個新的發展階段。《意見》提出“合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要”。合理劃分財政事權和支出責任能夠提高地方政府積極性，保障地方財政能力，實現現代化的國家治理能力。雖然財政事權與支出責任劃分這一問題十分重要，但是現實情況并不令人滿意，容易出現財政事權和支出責任之間不匹配的情況。本文基于中央與地方的財政事權及支出責任劃分支出責任并進行改革的相關保障和配套措施的分析，并提出相關建議。

二、財政事權和支出責任劃分改革的必要性

1.財政事權和支出責任劃分改革的指導思想

財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任則是政府履行財政事權的支出義務和保障。財政事權和支出責任的劃分與改革的指導思想應該嚴格按照中國特色社會主義路線，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，按照完善社會主義市場經濟體制總體要求和深化財稅體制改革總體方案，從而將基本公共服務提供責任落到實處，提升基本公共服務供給效率，保障各級政府行使權力以及義務。

2.財政事權和支出責任劃分改革的總體要求

基于中央與地方政府提供基本公共服務的劃分，完善中央決策、地方執行機制，加強中央決定財政事權的能力，提升地方政府的積極性，正確處理政府和市場、社會之間的關系，建立健全相關法律法規，堅持依法治國與行政的執行原則，積極穩定的促進中央和地方事權及支出責任劃分改革的實施，從而實現各級政府之間的協調與合作。

3.財政事權和支出責任劃分改革的劃分原則

基于財政事權和支出責任，Bastable在19世紀末指出劃分財政體制的三原則：受益、行動和技術三個原則。20世紀下半葉，中央與地方政府間的最優劃分問題是學者對于財政事權和支出責任劃分研究的主要方向。就我國來說，時任財政部部長樓繼偉提出外部性、信息處理復雜性和激勵相容是中央、地方事權與支出責任劃分的三原則。

三、支出責任劃分改革的主要內容

1.劃分中央與地方財政事權

依據我國的各項基本國情，可知我國中央與地方的財政事權和支出責任的邊界并不夠明確、忽略公共物品與服務、缺少劃分財政事權積極性和完善的法規等問題。因此，需要適度的增強中央的財政事權，同時保障地方財政事權的行使權，同時建立健全中央與地方的共同財政事權可依據的法規，從而達到保障財政事權的動態調整與規劃機制的規范化。

2.完善中央與地方支出責任劃分

基于我國中央、地方財政事權與支出責任存在的相關問題，需要完善的劃分中央及地方的支出責任。中央與地方能夠分別承擔各自的財政事權，同時將中央和地方的共同財政事權劃分開，并依據情況對支出責任進行劃分，實現中央地方各自承擔相應的指出責任，明確各級政府的支出責任。

3.增強省以下財政事權和支出責任劃分

省級政府需要依據中央的規定，依據當地的情況合理劃分省以下財政事權和支出責任，并將一部分責任上移，從而推動經濟協調性發展，促進區域內經濟社會的穩定，保障公共服務等方面的和諧發展，明確各級政府的財政事權，合理確定省以下政府的支出責任，避免基層政府承擔過多的支出責任。

4.支出責任劃分改革的相關保障和配套措施

政府的財政事權和支出責任與多種基礎性建設有關，需要增強和相關公共服務改革的協同配套，確定并分析政府間存在的財政事權劃分爭議如何處理的問題，規范中央和地方收入以及向地方轉移支付制度的劃分，及時調整相關部門的職責，從而督促地方能夠實事求是的履行財政事權。

四、落實財政事權和支出責任劃分改革的建議

1.落實“辦事”與“花錢”的理論

首先，應該由淺入深地通過“辦事”與“花錢”的學問來分析我國的中央、地方的財政事權與支出責任的劃分。“辦事”與“花錢”關鍵點主要集中于花誰的錢，辦誰的事。普遍說來，辦事方辦事時花自己的錢雖然能夠節省但是效率低；但花別人的錢辦自己的事不僅浪費且低效；辦別人的事花別人的錢則可能會導致資金挪用現象。將這一理論合理使用于財政領域中，即利用有限的財政資源處理花錢（支出責任）和辦事（事權）兩者之間關系，需要考慮如何劃分中央和地方的事權與支出責任，解決資金、能力以及操作方面的問題。

2.實施“雙向平衡”與“上下結合”的方針

一般說來，政府的管理結構大多是金字塔結構，中央政府下設若干地方政府，所以財政事權與支出責任的劃分需要劃分為縱橫兩個維度，縱向主要是從不同級次的政府的角度出發，橫向則主要是同級次政府間和政府各部門間的關系，需要保證縱橫“雙向平衡”。實施財政事權與支出責任的劃分制度則需要依據“上下結合”的方略，遵循“自上而下”原則，從基層的責任劃分，逐層往上，設計具體的路徑、流程和方法，有利于發揮各級政府積極性，發揮財政事權與支出責任的劃分制度的最大化效益。

3.形成具體劃分標準、路徑、方法和流程

解決“如何具體進行財政事權和支出責任的劃分”問題，應該針對問題的基本路徑、支出責任分配等進行分析。然而測量公共品的受益范圍、外部性等核心指標的難度較大，需要盡量量化相關指標，不能測度的可以采用一定的科學手段估計。雖然國外學者進行相關研究的時間較早，體系較為成熟，然而因為政體的差異，理論借鑒意義有限。為了落實《意見》中的改革事項，實現財政事權與支出責任的劃分，需要針對政府的具體情況進行因事、因地制宜的改革方案劃分，制定相應的標準、路徑、方法，以此為依據實施相關體制機制的建設與改革，從收入劃分入手保障改革的順利實施。

五、結束語

財政事權與支出責任劃分改革是一個復雜的系統工程，除了需要建設若干體制機制，如動態調整、評價與協調等機制，還需要考慮收入劃分方面，如轉移支付、政府債務、地方主體稅種等方面問題，從而實現合理化財政事權與支出責任改革，積極為公民提供服務，供給公共產品，提升國家的有效治理能力。

參考文獻：

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