政府非稅收入納入國庫直接管理的可行性探討

柳美芝

近年來，由于政府非稅收入、財政專戶管理不規范、相關配套法律法規不健全，個別部門、相關單位利用非稅收入專戶賺取自身利益，致使非稅收入使用效率不高，管理不透明，甚至成為貪污腐敗的溫床。為規范政府收支行為、健全公共財政職能，國務院、財政部，相繼出臺了《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》、《財政專戶管理辦法》等文件。2014年國務院下發的《國務院關于深化預算管理制度改革決定》中提出“加強非稅收入分類預算管理，完善非稅收入征繳制度和監督體系”，2016年財政部發布了《政府非稅收入管理辦法》，使政府非稅收入管理正式跨入有章可循的時代。本文以ZB市為例，通過對轄區人民銀行國庫（以下簡稱國庫）直接辦理非稅收入入庫（以下稱為直繳入庫）與其他非稅收入征繳情況對比，展示國庫對非稅收入直接管理的優勢，分析國庫直接管理非稅收入可行性，并提出政策建議。

一、ZB市地方非稅收入總體情況

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權力、政府信譽、國有資源（資產）所有者權益等取得的各項收入，包括行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資源(資產)有償使用收入等共十二類。

2017年ZB市全部非稅收入實現214.39億元，共發生98個收入項目，其中111.12億元77個收入項目納入國庫預算收入，占全部非稅收入的52%。

在體制轉軌和財政分權的過程中，非稅收入規模逐步放大，ZB市2015年完成地方公共預算收入317.93億元，非稅收入93.95億元，占比為29.6%；2016年完成地方公共預算收入345.38億元，非稅收入106.88億元，占比為30.9%;2017年完成地方公共預算收入361.58億元，非稅收入111.12億元，占比為31%。可見轄區非稅收入在財政收入中的份額逐年增加，非稅收入規模逐步擴張。

二、政府非稅收入直繳入庫的具體操作流程

（一）征繳。目前ZB市殘疾人就業保障金收入和工會經費收入，由地稅部門代征，依托財稅庫銀橫向聯網系統，全部實現了無紙化征收。納稅人繳稅信息即時通過國庫信息管理系統直接傳送至國庫，資金則通過中國現代化支付系統劃轉國庫；其他非稅收入由財政部門或代收銀行手工填制繳款書，資金則由代理銀行當日最遲次日將收繳資金通過中國現代化支付系統或同城票據交換系統劃轉國庫。

（二）入庫。無論通過財稅庫銀橫向聯網系統還是通過同城票據交換系統提交收入信息，均可實現當天最遲次日入庫。

（三）支付。實行嚴格規范的“收支兩條線”管理制度，預算支出方式采用集中支付方式。由財政部門根據年初預算支出計劃按期授權支付用款部門或單位。

（四）對賬。由地稅部門代征的非稅收入由代征機關按月與國庫對賬，手工辦理的非稅收入則由財政部門按月與國庫對賬，發現不符的，在發現的當月及時更正。

三、非稅收入直繳入庫管理的效果

（一）縮短資金入庫在途時間，提高資金的使用效率。目前人民銀行國庫參與大額支付系統、小額批量支付系統和同城票據交換系統等資金清算系統，資金進出通道暢通，支付結算速度加快，非稅收入收繳入庫環節減少，一般所繳資金當天最遲次日就可實現入庫，資金支出通過集中支付，避免了大量資金滯留預算單位、代理銀行等情況，縮短了資金在途時間提高了資金使用效率。

（二）提高財力集中度，發揮公共財政職能。以前年度ZB市保工資、保運轉所需的資金，財政很大程度上是靠借款調度，財政庫存量較少，年底預算安排往往不能到位結轉。國庫直接辦理非稅資金入庫，從一定程度上緩解了財政資金調度緊張的狀況，在一定程度上使政府收支行為進一步規范，公共財政職能得以健全。

（三）提高財政資金收支活動透明度，改善經濟環境秩序。非稅收入資金直繳入庫時，按政府收支分類科目明細核算，進行收支兩條線管理，從根本上保證了非稅收入資金專款專用，真正實現財政資金收支公開、透明。

四、政府非稅收入管理方面存在的問題

（一）征收體制尚未理順，存在監督管理盲區。由于財政部門只管理非稅收入專戶資金，征收管理與同級財政部門脫節，對具體征收環節不能涉及，如交通部門的相當一部分收費是集中上繳到市財政專戶，財政部門對各種非稅收入是否及時繳庫、是否足額繳庫均難以了解掌握，產生實際工作中的管理盲區。

（二）資金分散管理，收支不透明。由于部門、單位間利益牽扯，當前非稅收入規范管理仍未全部到位。部分財政資金收入、支出管理仍實行專戶管理，未全部納入預算。特別是上繳財政專戶的非稅收入仍然是誰使用、誰管理，財政部門對專戶管理資金的審批流于形式，“收支兩條線”未真正落實。導致非稅收入資金集中度不高、公共財政職能未得到完全體現。

五、非稅收入直接納入國庫管理的可行性及政策建議

通過國庫直接管理及財政專戶管理非稅收入情況對比，我們不難看出國庫直接管理非稅收入有諸多優勢與科學性，而且通過近幾年國庫對轄區部分非稅收入直接管理的實踐，央行經理國庫職能得到了有效拓展，庫款調度更加靈活，國庫資金總量和使用效率顯著提高，可以得出結論：將非稅收入納入國庫直接管理有利無弊。

為此，筆者就如何加強非稅收入管理，提出以下建議：

（一）非稅收入統一納入財政預算，探索切實有效的管理模式。非稅收入規范管理的最大瓶頸就是未納入預算管理。非稅收入資金在預算外專戶管理，加大了資金支出的隨意性，成為貪污腐敗的溫床。因此，將非稅收入納入預算體系內進行管理，收入統一繳入國庫單一賬戶，支出按預算執行，是保障專款專用、實現收支兩條線的前提。

（二）嚴格征收管理，加大懲罰力度。采取多種專門預算管理、實施收支兩條線的管理等方式，嚴格依法征收，使非稅收入的設立、征收、票據、資金和監督管理等整個過程均處于法律法規的監控之下，防止非稅收入流失，遏制違法違紀行為的發生。在征收和使用過程中一經發現違規違紀行為，則采取重罰方式，觸犯法律的，直接繩之以法。提高違規成本，才能令行禁止。

（三）加強政策研究與配合，全面發揮非稅收入納入國庫直接管理的效應。非稅收入納入國庫管理為財政政策和貨幣政策的協調配合提供了新的途徑和手段，為此，要進一步加強研究實踐，以財政部和人民銀行聯合發布的《中央國庫現金管理暫行辦法》（財庫〔2006〕37號）為指導，加強國庫現金管理，合理引導非稅收入的流向和流量，切實提高財政資金的使用效益和社會效益，推動經濟實現又好又快發展。

參考文獻：

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[3]吳云.“基層政府非稅收入規范化管理與制度創新研究”，《財政稅務》，2013年8月（下）第77頁.