鄉村振興戰略下的鄉村公共服務的發展

鄭愛云

(遼寧師范大學政治與行政學院，遼寧 大連 116029)

一、鄉村振興戰略與鄉村公共服務的內在聯系

鄉村振興戰略的五個方面——產業興旺、生活富裕、治理有效、鄉風文明、生態宜居都與鄉村公共服務存在一定的聯系：產業興旺是農村經濟發展的基礎，農村經濟是鄉村公共服務發展的堅實保障，堅實的經濟基礎需要產業改革實現。生活富裕是讓人民的生活不僅僅只是停留在滿足基本的生活需要的層次上面，而是在這一基礎上使農民的生活質量大大提高，只有這樣農民才會關心鄉村公共服務問題。鄉村公共服務改革離不開鄉村的有效治理。治理有效的鄉村就是重視鄉村民主制度建設的鄉村，民主制度健全，農民參政渠道暢通，建立以農民需求為導向的鄉村公共服務體系。鄉風文明就是要建設文明鄉村，重拾“鄉愁”，加強鄉村公共文化服務建設，對于鄉村存在的優秀傳統文化要重新繼承和發揚，讓鄉村的風氣煥然一新。生態宜居更加離不開公共服務的改革，公共服務有兩個方面，一個方面是行政管理類服務，另一方面是社會公益類服務，在這里主要體現的是社會公益類服務所起到的作用，社會公益類的內容主要包括基礎設施建設、農技推廣服務、鄉村水利、鄉村公共文化、司法服務、公共環境等，這類公共服務是生態宜居的鄉村必備的前提。

鄉村公共服務的發展對推動鄉村現代化具有關鍵作用，鄉村現代化對實現城鄉發展一體化具有決定性作用，所以鄉村公共服務的發展直接影響到城鄉發展一體化的進程，對鄉村發展的作用不可小覷。

二、當前鄉村公共服務存在的問題

(一)鄉村公共服務的內卷化效應

內卷化(involution)，又被翻譯為“過密化”，是近代中國政治學與社會學領域使用頻率和影響范圍較大的一個概念。2012年，北京大學博士后、研究員李春霞首次提出了“公共服務內卷化”，她運用公共服務內卷化的概念來研究政府向社會組織購買服務的背景下社會組織提供公共服務的狀況，分析認為社會組織公共服務的供給出現了沒有發展的增長與公共服務懸浮的現象。

鄉村公共服務內卷化主要表現在以下幾個方面：鄉村公共服務建設的力度加大，投入的財政資金增加，但是農民的滿意度并沒有隨之而升高；基礎設施建設增多，但利用率低下，并且存在年久失修的現象；重視教育，加大教育投入，但是教育服務仍然落后于城市；扶農惠農政策不斷出臺，但是落實差，收效低。

(二)鄉村公共服務供給呈現“碎片化”

1.公共產品供給結構失衡導致效率低下

自稅費改革之后，項目制成為中國鄉村公共服務供給的主要方式。項目制最大的缺陷是造成了鄉村公共產品供需的不均衡。鄉村公共服務供給碎片化其根本的原因是政府碎片化。政府被設立一塊塊獨立的小個體，各司其職，但是卻又在不同程度上存在重疊，導致政府各個部門存在職責模糊不清的問題。由于對各自部門利益的考慮，部門之間面臨共同的問題是往往各自為政，缺乏溝通協作，團結合作意識弱化，辦事效率低下。

2.鄉村之間供給差異大

鄉鎮與鄉鎮之間的差距較大，比如處于東部沿海地區鄉鎮的經濟實力比中西部鄉鎮經濟實力大；經濟發展水平不同的省份，其鄉鎮的經濟水平也不相同；每個省份對其鄉鎮用于公共服務的財政也不盡相同。有的鄉鎮財政壓力較小，就會在項目申請競爭中處于優勢地位，公共服務水平自然也會高于其他鄉鎮。

(三)鄉村公共產品供給主體單一

1.鄉鎮政府一直是鄉村公共服務的主要的供給主體

這一方面是因為政府一直壟斷著公共產品的生產和銷售，市場的作用在鄉村的作用微乎其微；另一方面是因為鄉村經濟發展落后，雖然改革開放之后鄉村經濟有所發展，但還遠遠沒有達到為自己提供公共服務產品的能力。

2.村級組織喪失提供公共產品供給服務的經濟職能

現在存在的一些村級組織，比如村民委員會，已經成為了一種村民自治組織，不再是過去的集體經濟的“集體”。自從稅制改革之后，這種形式的村級組織承擔的是一種政治職能，只有在進行村委會選舉時，集體的作用才顯現出來。農村集體經濟的弱化，不可能為農村的公共產品供給提供經濟上的幫助。比如現在的農村社會保障，農村社會保障是鄉村重要的公共產品之一，屬于一種準公共產品，也是保障民生的重要體現。在20世紀90年代，集體籌資模式對于農民的社會保障發揮著關鍵的作用，后來稅費改革之后，集體籌資也就隨之消失，用于農民社會保障的資金也就沒有了，像這一類的公共產品村級組織就不能提供了。

3.鄉鎮企業對鄉村公共服務產品供給力不從心

鄉鎮企業由于自己的技術、資金等因素的限制，難以在激烈的市場競爭中扎穩腳跟，并且承擔的責任過多，維持經營已是不易，沒有多余的能力為鄉村提供公共產品。

因此，鄉村公共產品的供給主體一直以來都是以鄉鎮政府為主，并且主要依靠項目支撐，而且往往偏離農民群眾的意愿。

三、鄉村振興戰略指導下的發展鄉村公共服務的措施

(一)改善鄉村公共服務存在的內卷化問題

1.讓農民“發聲”并發揮其主體性

鄉村公共服務現代化建設的過程雖然是政府主導的過程，但也是一個農民參與的過程。鄉村振興戰略中重要的一點就是“治理有效”的鄉村，治理有效的鄉村必然是重視民主的鄉村，民主參與是關鍵。為此要完善鄉村民主制度建設，加強農民權利意識，增強參政能力；同時調節傳統的“自上而下”由政府主導的公共產品供給模式，以農民的真正需求為導向，推進鄉村公共產品的供給側結構改革，構建以農民需求為導向的鄉村公共產品供給體制。

2.明確鄉鎮政府的財權事權并提高其服務能力

鄉鎮政府作為一種基層政府，實踐性很強，需要管理的事項相對較多，而供其使用的財政相對較少，這就形成了一種財權與事權不對稱的情況。首先，上級政府應該加大對鄉鎮政府的財政支持，目前我國中央財政完全有能力做到。對鄉鎮政府的資金投入直接決定了鄉村公共產品的有效供給。其次，應該擴大鄉鎮政府的財政來源，使鄉鎮政府的財政來源多樣化，有必要設置與鄉級事權相適應的地方稅種，減少鄉鎮政府財政對上級政府的依賴，保障其必要的自主性。最后，地方與中央共享的稅種應該適當的提高地方所享有的比例，保障地方政府由財政資源能夠下撥給鄉鎮。

鄉鎮政府公共服務能力偏低，歸根結底還是因為沒有充足的用于公共服務建設的資金，事權大于其財權，改變這種狀況就要從根本上給予鄉鎮政府一定的財權。

3.完善后續的檢查和維護機制

(1)建立完善的農村公共產品評價機制。鄉村公共產品到底在多大程度上服務于民，是否真的“為民所用”“為民所需”，歸根到底還是取決于民，這就需要制定一套以農民群眾的滿意為根本標準的評價體系，以此做為衡量鄉村公共產品的社會價值。

(2)調整以往以經濟為中心的考核績效模式。以往以經濟為中心的考核績效模式，容易使鄉鎮政府忽視農民的真正需求，單純為了完成上一級政府所分配的指標，以完成任務為目的。應該建立適當的評估獎懲機制，監督鄉鎮政府及其工作人員是否真的為鄉村公共產品的效益負責任。

(3)建立健全公共產品的維護機制。鄉村公共產品供給在前期和中期考慮效率問題，后期要考慮維護問題。要設立專門的維護管理部門和維護人員，確保公共產品的可持續利用，長期造福一方。

(二)鄉村公共服務向“整體性”轉變

鄉村公共服務呈現出的“碎片化”問題，根本是由于政府的碎片化引起的。要解決這一問題，從根本上要建立整體性治理視角下鄉村公共服務供給機制的多層次互動協調系統。這包括中央政府作為宏觀層面的制度協調機制、地方政府作為中觀層面的資源整合機制和基層組織作為微觀層面的主體信任機制。

(三)實現鄉村公共服務供給主體多元化

鄉村公共服務要想實現現代化，公共服務的供給實現高效化，就要依靠多元的供給主體，構建多中心供給體制。

構建多中心供給體制是實現鄉村公共服務發展的有效舉措。即實行中央政府、地方政府、基層政府多中心的治理模式；實行政府、鄉村組織、非政府組織和市場多元的供給主體；擴大資金來源，形成多中心的資金安排。

四、結論

鄉村振興戰略與鄉村公共服務的內在聯系表明了提高鄉村公共服務的質量的迫切性，鄉村振興能夠在一定程度上為鄉村公共服務質量的提高提供方向，而鄉村公共服務質量的提高又能夠真正的為實現鄉村振興帶來可見的實效。目前鄉村公共服務存在“內卷化”、“碎片化”和公共產品供給主體單一的問題。要對公共服務的產品實施供給側結構性改革，調節公共產品的供需結構失衡問題；提高鄉鎮政府的財政能力，加強其自主服務能力和自主性，為完善后續服務工作提供資金支持；重視農民主體地位，讓鄉村公共服務真正服務于民，最終達到改善鄉村公共服務存在的“內卷化”問題。要優化政府內部機構，加強合作和互動，形成良性的競爭關系，使其由“碎片化”轉向“整體性”；重視鄉村在現代化中的角色和地位，將城市和鄉村放到平等均衡發展的地位，向城鄉“一體化”方向轉變，最終使鄉村公共服務實現向“整體性”的轉變；建立多中心的供給體制，實現鄉村公共服務供給主體的多元化。

鄉村振興并不是一項簡單的工程，也不會在短期時間內收效，這是一個漫長的過程。首先，鄉村振興戰略作為一個頂層設計，只是從宏觀上定方向，具體的操作實施要靠基層政府根據自己當地的實際情況有效開展，國家在宏觀上定方向的同時也要重視對基層幫助和引導。其次，這一戰略分“三步走”，要將鄉村公共服務建設納入到每一步的計劃當中，避免職能部門的重疊，避免出現公共服務出現“無人管和或多人管”的問題，職能部分之間要加強合作。最后，每一個新政策的出臺必然會遇到問題和矛盾，實施鄉村振興戰略要處理好城市與鄉村、局部和整體的關系。發展鄉村公共服務并不是對城市不管不顧，也不是先從比較容易改革的地區搞試點而不管比較困難的地區，而是平等公正的分配資源，讓結果達到“均衡”，實現城鄉公共服務一體化。