美國立法前評估及其啟示

侯昊冉

(河南恩湃電力科技有限公司，河南 三門峽 450000)

一、美國立法前評估的產生

在美國立法前評估尚未形成之前，一直沿用第一次世界大戰之后的自由放任的經濟發展政策，政府對經濟干預較少，雖然在戰爭時期起到了一定的積極效果，但由于未及時調整政策，最終導致了19世紀末20世紀初的經濟危機。這時期的美國，經濟處于崩潰的邊緣，通貨膨脹，失業，經濟蕭條，百業待興，社會問題層出。解決這些問題僅僅依靠市場自身，已經難以調節。面對“市場失靈”的困局，總統羅斯福提出要政府干預經濟，實施“新政”。即加大政府對市場的干預力度，同時也要對私人經濟進行干預和規制，增設了大量的對經濟進行干預和規制的機構，諸如聯邦貿易委員會(FTC)、通訊委員會(FCC)、證券管理委員會(SEC)等，加強對社會經濟各個方面的管控。在這一時期，新政的執行起到了立竿見影的效果，政府干預的內容變得越來越多，到20世紀70年代初達到頂峰，也正是這強有力的干預和規制措施，將美國從嚴重的經濟危機之中解救出來，并取得了積極的效果。但是也產生了許多負面的影響，那就是專門制定和實施的法律規范性文件及行政規章數量大增，增設的干預機構冗雜，效率低下，用于執行上述舉措的財政支出巨大，增加了財政壓力，與此同時，出現了許多不必要的，甚至是嚴苛的對私人經濟的規制，導致個人經濟社會負擔加重，浪費了大量人力物力財力資源，背離了市場經濟的發展規律。①在這樣的情況之下，繼任的美國總統福特和卡特，在這一時期開始反思和改革。他們主張鼓勵引入競爭，嘗試著減少政府的干預和控制，遵循市場的客觀發展規律，并以總統行政命令的方式出臺了一系列放松規制的舉措，其中就要求在立法時，相關機構要考慮和衡量立法的成本與收益。

此外，20世紀60年代興起的經濟分析法學成為了西方一股重要的學術潮流，它強調“效率”價值，以“效率”最大化方式分配和使用資源。經濟分析法學主張運用經濟學的原理以及經濟學的思維和方式去考察和分析特定立法活動并對其作出評價，這對美國立法前評估的產生在理論上也有一定的促進作用。正是在上述的大背景之下，1971年尼克松設立了“生活質量審查項目”，嘗試從經濟角度對環境立法進行審查。雖然沒有涉及成本效益的分析方法，但也是十分有意義的一次進步。1974年，福特總統簽署了《通貨膨脹影響申明》，這是第一次運用經濟學原理對法律進行評估，也是立法前評估的前身。其要求規制機構在發布新法規之前，必須準備通貨膨脹影響說明，具體是指該行政命令授權管理與預算局，要求其衡量法規對經濟各個領域和主體的成本影響；衡量法規對競爭的影響，而且強調保護消費者的合法權益。

二、美國立法前評估的發展歷程

20世紀70年代以來，美國主要通過總統行政命令②執行了各種立法評估項目，而立法前評估機制就是在行政命令的執行中衍生出來的。面向社會公眾，公開評估，有效地分析和考量是一大特色。該機制確保相關法律法規在實施之前，能夠對其可能發生結果進行全面的剖析和研究。

美國立法前評估制度發展的最初階段，主要是集中在相關機構針對工資和物價方面的一些規范性法律文件的評估，評估對象具體包括那些與之相關的法律、法規及規章。1974年福特總統簽署的《通貨膨脹影響申明》，評估機構認為，對于立法審查來說，成本和效益指標是良好的參照標準，引起物價大浮動變動的原因只有一個，那就是立法投入的社會成本超過了預想的收益，站在經濟學角度，他們把通貨膨脹的原因歸在成本效益制度，由規制機構對重要法規進行成本效益的不平衡上。而這些成本和效益的量化主要是運用經濟學的方法，詳細的數據分析和結論，能給決策制定者提供最直觀、最具說服力的參考，這也為以后成本效益的分析，提供了一種新的思路。

1977年卡特總統簽署了“規制分析”(Regulatory Analysis)的行政命令，其亮點有二，一是在于將法規及規章草案列為評估對象，運用成本效益的分析方法，選擇出最小成本達到預期效益的立法草案；二是成立了規制分析審查小組，由管理和預算辦公室、經濟界和法規起草機構的人員構成，新成立的小組內部人員分工明確，職責分明。在建設和配置上比福特政府更強調成員協作。1981年，政府成功地實施了放松規制的措施；1977年廢除了民用航空機票的統一定價，價格下降了13%；1980年放開公路運輸的準入，允許中小企業從事州級長途運輸，價格下降可9%—16%。③但卡特時期的成本效益分析還是停留在形式層面，因為這時期并沒有高質量的立法評估報告的產生，對立法草案的合理性、合法性、協調性和可行性尚無有價值的分析意見。

美國立法前評估的發展階段。雖然政府已經努力放松了對市場經濟的過度干預，放松了對市場的管制，但是就業率和通貨膨脹的問題仍未解決，美國經濟仍有著不小的壓力。里根繼任總統后于1981年發布了第12291號行政命令，這一時期舉措所體現出的成本效益分析的有以下幾個優勢：首先，他要求對重要規章的成本效益分析，最終是要實現最小成本最大效益，擇優選擇制定規章，否則需說明理由。換言之，提高了效益分析的檔次；其次，新設立了信息和規制事務辦公室(OIRA)，負責對草案及評估報告的審查，若效益為負，則不能通過該草案；最后，通過這個行政命令設立了“規制減負工作委員會”，其性質是一個上訴機構。此外為了精簡立法項目，里根任命了不贊成大量立法的人擔任規制機構的負責人，以利于執行精簡立法的工作。里根連任總統后，1985年又發布了12498號行政命令，進一步強化和貫徹成本效益分析的原則，副總統布什支持實施規制的改革，法規數量精簡，因為各個規制機構提出的規制方案或者規章草案有45%被管理和預算辦公室否決，平均每年4500件法規左右。④

三、美國立法前評估的完善

1993年克林頓上任后，實行“重塑政府”策略，成立了國家績效審核委員會，旨在以市場為導向，減少政府干預，提升服務的質量，實現高效益。他還建立了績效考核制度，撤銷了12291號行政命令，實現了成本效益分析的較為全面的完善。一方面在立法前評估的理念和原則上，它要求立法機構制定的規范性文件規范、科學、全面、靈活，對社會造成的負擔應最小化。在進行成本效益分析時，選取同目的草案中最優的一個。另一方面，在程序上有明顯的進步，首先最重要的進步是規定了九十天的審查期，這期間立法行政機構可以選擇接受管理和預算辦公室對規章草案的修改建議。如果超過期限仍有爭議，就由總統出面，解決爭議。其次增設了審查問責制，管理與預算辦公室提出的修改建議、退回理由的記錄都將存檔，法定審查期一過，就可以提供給公眾查閱，如此一來，社會公眾就會更進一步明白草案做了哪些修改及其修改原因。此外，很多國會立法也實施了成本效益評估，像1995年通過的《無資金命令改革法》、1996年通過的《小企業規制實施公平法》、《食品質量安全法》、《安全飲用水修正法案》以及2002年《規制改進法》等均對立法前評估作出了明確具體的規定。通過上述的一系列規定，說明美國已經建立起比較完善的立法前評估制度，布什政府雖然對第12866號行政命令即《美國管制計劃與審查》進行了部分修改，但到奧巴馬政府時期又恢復了該行政命令的內容。

結合以上論述我們不難看出，美國立法前評估是產生于政府對經濟危機的解決和對經濟發展的不斷探索和完善的過程之中的。歷屆總統以行政命令的方式逐步確立了立法前評估的標準。設立了專門的機構，不斷提高評估的門檻，實現了評估機構由非專業向專業化轉變，實現冗雜到精簡，且各機構有明確職責和分工；內容上也是由最初的只是針對立法對通貨膨脹的影響分析逐步擴大到對經濟、社會、環境等多領域的影響分析，立法前評估的分析范圍不斷擴大；效益不斷優化，追求社會資源的優化配置。到目前為止美國立法前評估制度內容基本上還是以第12866號行政命令為主，因為這是一個具有里程碑意義的行政命令，到現在還是規制機構遵循的重要的規范文件。雖然如此，隨著社會經濟的不斷發展和變化，美國的立法前評估制度也還會在做著不斷的調整，使其更為完善。

注 釋：

①Kenneth J.Arrow，Maureen L.Cropper，George C.EadsIs.Is here a Role for Benefit-Cost Analysis in Environmental，Health，and Safety Regulation? Police Forum，1999.

②Regulatory Information Service.Unified Agenda，Federal Register，2002.

③席濤.美國政府管制成本與收益分析的制度演變.中國社會科學院研究生院學報，2003(1)：92.

④席濤.美國政府管制成本與收益分析的制度演變.中國社會科學院研究生院學報，2003(1)：86.