社會福利視野下的城鎮少數民族流動人口新型社會救助體系問題*

吳培培

(四川大學錦城學院，四川 成都 640001)

一、推動城鎮少數民族流動人口新型社會救助體系建設的緊迫性

城鎮流動少數民族人口長期處于城市邊緣受到社會的排斥，此特殊群體在城市中從事著苦累臟的工作，一方面沒有足夠的謀生技術，另一方面這個群體容易在處境中產生無力感，導致極端想法的產生和反社會情緒，消極情緒的長期積累必有宣泄的一天。社會的和諧穩定需要對城市中的不穩定因素展開積極型社會救助，使他們轉變成城市發展的建設者而非是破壞者，社會保障在縮小貧富差距、化解社會矛盾、創造并維護社會公平、實現共享發展成果等方面，具有無可替代的作用，從構建社會主義和諧社會的角度來看，社會救助體系對于改善民生發揮了重要作用，但是其制度設計上的缺陷從某種程度上制約了社會救助體系效能的發揮，只有將少數民族流動人口納入社會保障體系，依靠完善和健全的社會救助體系保護去權益，給予這個群體正當的人文關懷和權利保護，不單能化解個人及家庭諸多生活風險，滿足其生活保障與發展需要，還有利于兼顧經濟效率與社會公平，真正體現以人為本的新發展理念和對社會公平正義的核心價值追求，一定程度上消除社會不安定的因素，對維護和諧社會具有重要的現實意義。

二、現行城市流動人口社會救助體系的發展困境

傳統型社會救助體系在理念、主體方式等方面表現出的弊端使城鎮少數民族流動人口無法通過社會救助從根本上得到發展型救助，主要表現為：

(一)救助主體的單一化，內部管理重疊致使效率低下

一方面，傳統的社會救助體系一直是由國家為主體的履行著為生活困難的社會成員提供援助的職能，擔負著社會救助的大部分責任，隨著社會各方面事業的迅速發展，承攬項目過多、責任過重使其政府負擔增加、效率降低。多年以政府為主導的社會救助體系在一定程度上制約了具有救助功能的非政府機構的發展，僅僅依靠第一責任主體來構建社會救助安全網是遠遠不夠的，因此就需要引入其他社會救助機構來分擔其責任，但是這些非政府機構存在發展較慢、服務內容較少、資金來源不足、群眾基礎薄弱等問題。

另一方面，社會救助管理機構職能重疊。由于城鎮流動少數民族流動人口社會救助涉及的是綜合領域問題，例如醫療救助不僅單涉及救助還涉及醫療，社保一系列問題，而民政部門主要針對救助、人力資源與社會保障部門，主要針對醫療保險、衛生部門，主要針對醫院負有責任，多個部門共同負責的領域容易因缺少有效的協調溝通產生職責不清、管理混亂，部分救助管理職能重疊，而另外的領域無人負責，造成我國各項公共服務的分管制可能會使某一領域因被忽略，或因各管理部門不愿承擔責任互相推諉的可能，從而致使社會救助“兜底”功能失效。

(二)救助方式集中于物質給付，救助水平的低層次性

現行的社會救助往往對受助者開展救助是以實物給付或資金給付這種單一給付方式。由于缺乏必要的激勵機制還有其他救助方式的幫扶，使得受助者難以從根本上擺脫貧困。

由于缺乏就業激勵機制，現行的救助體系限制了流動少數民族人口的就業意愿。以物質補給方式為主的救助方式，對受助者能力的提升沒有直接作用，正是因為我國救助體系存在的這一缺陷，使有勞動能力的受助者沒有積極性和緊迫性提高能力，實現就業，造成社會救助在長期以來只進不出的怪狀。

(三)社會救助形式單一和被動

目前傳統社會救助體系存在有諸多問題，例如救助對象較為單一、救助方式單一化，救助標準沒有統一標準，救助資源匱乏和救助對象缺乏激勵機制，而新型社會救助體系的框架突出救助對象的具體化、救助理念以人為本的理念，救助方式綜合多元化，救助資源要求社會化和救助標準統一標準化，更要求救助管理效率化，如此構成一個科學的社會救助系統。

三、社會福利視野下新型社會救助體系架構及構建思路

(一)建立和完善社會福利視野下的社會救助架構，構建一體化的社會救助管理體制

一方面，建立制度性與非制度性救助方式相結合。城鄉最低生活保障制度、災害救助制度及專項救助制度是我國制度性救助方式的主要表現，但是，在社會福利視野下，單靠制度性救助遠遠不夠，而新型救助體系不但是以政府為主體的制度性救助法規或社會政策的確立，還由民間社會團體組織的各種社會救助活動構成，是另一種社會資源的調動，也是社會支持網絡構建的過程，更是社會救助體系中不可或缺的重要組成部分。另一方面，采用物質救助與非物質救助方式相結合，我國現行的傳統救助體系中，絕大多數都是物質性救助，至于非物質性的救助方式，例如服務救助、精神救助等還未被廣泛采用，在新型社會救助體系制度設計中，除了基本的物質救助方式，更應關注非物質救助方式系統并行的制度化設計，特別是針對精神貧困，就業社會權利貧困，社會資源貧困等現狀，進一步提供心理援助，權利救濟，支持型社會網絡等非物質性救助方式。

(二)構建從單純物質救助到多元化救助的新型救助方式

在對城鎮流動人口的救助實踐中逐漸意識到，要從根本上解決流動人口少數民族人口權益的問題單靠單純的物質資助起效甚微，并不能改變被救助自身的發展問題，只有從救助方式和救助目標上進行改變，把單一的物質救助轉化為多元化的，例如精神、能力、權利救助的多元化救助，以此保證救助者基本生活的同時，授予人以技能，以自助和他助模式相結合，傳統社會福利框架下的他助救助方式，包括現有社會救助體系框架中的絕大多數內容，往往只注重物質救助，而忽視了流動人口的能力救助和主觀能動性調動，受助者只是被動的接收者。

在新型社會救助體系中，我們更倡導一種積極救助的方式，在他助的基礎上，調動人的主觀能動性和積極性，以倡導社會投資型國家的積極福利為理論背景，以社會工作的助人自助理念為實踐指南，以能力建設為主要內涵，彌補了傳統他助方式消極被動的缺陷，將保障生存看作一個基礎，在此基礎上，促進被救助者的能力和素質建設，提升其生存和就業能力，使其依靠自己的力量解決問題，融入到社會。

(三)建立社會互助機制，促進社會救助的社會化

提升社會救助的目標和定位，摒棄生存型救助，向高層面的發展型福利目標轉變，將多層次的發展型福利供給作為目標轉換，發展型福利視野下的社會救助不同于傳統的社會救助，特別是在救助內容、手法、組織管理上模式完全不同，其目標始終是社會發展的基本追求，希望得到較好的福利，隨著社會經濟的發展和結構調整，其群體的社會福利水平要求也必然隨之提高，社會救助不單是簡單的生活保障，而是一種社會福利的提供，因此，從發展型福利角度出發，不斷提高救助層次和救助水平是新型社會救助體系的基本內容和目標追求。

綜上所述，構建現代社會新救助體系不但有效保護了城鎮少數民族流動人口的權益，并且是幫助該群體擺脫生存危機和權利困境的有效解決措施，更是文明和諧社會的基本要求，隨著經濟結構的調整和政府職能的轉變，有效運用社會政策體系維護社會公平和公正，努力消除貧困現象，構建一個更為完備的、能確保每一個公民最基本的生活需求和尊嚴得到保障的新型社會救助體系，既是維護社會穩定的需要，也是實現社會公正的必要途徑，更是我國現行社會保障體系中基礎性工程和最后一道安全保護網。