促進(jìn)地方體育業(yè)發(fā)展的法律路徑研究

殷杰敏

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)體育工作做了一系列的重要講話，明確“體育運(yùn)動(dòng)在中國(guó)是一項(xiàng)神圣的事業(yè)”，體育事業(yè)的發(fā)展要充分的予以關(guān)注，并從全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度予以研究、落實(shí)。體育產(chǎn)業(yè)化、體育事業(yè)化、體育全球化等概念不斷提出如全球體育法，體育權(quán)利、體育自治等一批研究成果。

1. 與體育業(yè)相關(guān)的法律路徑文獻(xiàn)回顧

體育業(yè)發(fā)展總體性和基礎(chǔ)性的權(quán)利如關(guān)于體育權(quán)利的法律性質(zhì)和定位，主要觀點(diǎn)認(rèn)為體育權(quán)利是一種基本人權(quán)，也是公民從事體育活動(dòng)獲得體育帶來(lái)的利益的一種手段。基于這人權(quán)的思路，逐漸展開(kāi)對(duì)具體的主體進(jìn)行研究，這些研究主要集中在學(xué)生、農(nóng)民工、弱勢(shì)群體的體育權(quán)利研究。建立在體育權(quán)利系人權(quán)的基礎(chǔ)上且已被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可，主張通過(guò)構(gòu)建具體領(lǐng)域的法律制度，并借鑒國(guó)際規(guī)則，通過(guò)國(guó)際法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法適用。但從已有的研究覆蓋的體育權(quán)利的研究中，與現(xiàn)行體育實(shí)務(wù)相關(guān)的主要是三類(lèi)，社會(huì)體育、學(xué)校體育、競(jìng)技體育。這類(lèi)研究強(qiáng)調(diào)公民的體育權(quán)利，與之相對(duì)的體育管理者、體育經(jīng)營(yíng)者、體育舉辦者、體育行政機(jī)關(guān)等未作統(tǒng)一的對(duì)應(yīng)研究。

體育業(yè)開(kāi)展和投入則主要集中于體育產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域。如體育業(yè)的賽事對(duì)旅游業(yè)的影響、體育賽事的運(yùn)作研究。體育賽事對(duì)體育旅游業(yè)、體育營(yíng)銷(xiāo)、體育與城市發(fā)展的關(guān)系、體育投入等研究。上述研究系各類(lèi)相關(guān)政策對(duì)體育業(yè)發(fā)展的關(guān)系研究。相關(guān)研究還有諸如產(chǎn)業(yè)分析、體育保險(xiǎn)、體育稅收、體育文化等方面的研究。但上述研究并未從法律上明確體育業(yè)的設(shè)立、發(fā)起、布局、包括相關(guān)費(fèi)用的投入。這使得在體育實(shí)踐中，體育行政機(jī)關(guān)對(duì)體育行業(yè)發(fā)展有較大的自由裁量權(quán)。

體育管理的研究集中于體育管理學(xué)科、體育管理體制包括學(xué)校體育管理體制，競(jìng)技管理體制，公共服務(wù)角度下的體育管理體制等；與體育管理密切相關(guān)的體育服務(wù)領(lǐng)域集中于公共體育服務(wù)，還包括特殊領(lǐng)域的體育服務(wù)如農(nóng)村體育服務(wù)、殘疾人體育服務(wù)等。上述研究都為我國(guó)體育管理機(jī)制改革，體育服務(wù)供給的重點(diǎn)領(lǐng)域提出了路徑，但未從整體上對(duì)體育管理的具體措施如規(guī)劃、資源配置、公共體育服務(wù)之外的保障等從整體上進(jìn)行研究。

體育自治主要集中于自治的法律構(gòu)建、體育自治的組織包括國(guó)際體育組織，國(guó)內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)，社區(qū)體育自治等 ;體育自治與司法、體育仲裁等。

體育業(yè)的評(píng)估集中于公共、群眾體育評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建；體育賽事、場(chǎng)館服務(wù)等管理體系評(píng)估。體育評(píng)估領(lǐng)域的研究大都從如何設(shè)計(jì)指標(biāo)以及指標(biāo)的運(yùn)用進(jìn)行探討，但沒(méi)有從法律層面對(duì)評(píng)估的主體進(jìn)行系統(tǒng)的研究；體育監(jiān)督的研究集中于市場(chǎng)監(jiān)督、仲裁監(jiān)督、社團(tuán)監(jiān)督。上述研究對(duì)體育業(yè)需要監(jiān)督的領(lǐng)域和監(jiān)督中的問(wèn)題做出了分析。但從法律的層面如何確認(rèn)監(jiān)督的法律規(guī)則內(nèi)容較少研究。

2. 促進(jìn)地方體育業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)體育法》《學(xué)校體育工作條例》《公共文化體育設(shè)施條例》《全民健身?xiàng)l例》《反興奮劑條例》《國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行辦法》《體育教練員技術(shù)職稱(chēng)暫行條例》等。此外，《關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)于相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見(jiàn)》《部署加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)體育消費(fèi)推動(dòng)大眾健身》《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》等。

根據(jù)《立法法》規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先向制定地方性法規(guī)”。

3. 地方體育發(fā)展業(yè)發(fā)展的法律框架

促進(jìn)地方體育發(fā)展可以從體育業(yè)總則性規(guī)定、體育業(yè)的開(kāi)展和投入、體育業(yè)的管理和服務(wù)、體育業(yè)自治權(quán)利、體育業(yè)的評(píng)估和監(jiān)督等，即包括設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、投入、管理、服務(wù)、自主擔(dān)責(zé)、評(píng)估績(jī)效、監(jiān)督機(jī)制、法律責(zé)任。

3.1 促進(jìn)地方體育業(yè)的總則性內(nèi)容

一是促進(jìn)地方體育業(yè)的發(fā)展必須明確其法律制度的目的和依據(jù)，其中最為重要的是不得與《中華人民共和國(guó)體育法》相抵觸；二是明確從事體育活動(dòng)的定義(體育權(quán)利)和適用的范圍；三是明確促進(jìn)體育業(yè)發(fā)展的基本原則，四是明確與體育業(yè)發(fā)展的相關(guān)主體的法律地位如體育活動(dòng)的舉辦者、地方政府機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)、體育活動(dòng)的管理部門(mén)和職責(zé)、體育活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者等相關(guān)主體，這樣就為適用法律提供了準(zhǔn)確的依據(jù)。

3.2 促進(jìn)地方體育業(yè)設(shè)立和投入

地方體育業(yè)包括體育商業(yè)存在、體育項(xiàng)目、體育活動(dòng)、體育場(chǎng)館等應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的基本開(kāi)展和設(shè)立條件。目前，在法律沒(méi)有明確的規(guī)定情況下，如前述文獻(xiàn)回顧中所涉及的有關(guān)體育與旅游、體育與城市經(jīng)濟(jì)等的研究成果，可歸納為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，即將體育規(guī)劃納入地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。地方人民政府根據(jù)法律規(guī)定和地方的特色，制定符合地方體育業(yè)發(fā)展的規(guī)則，如設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等具體辦法。

地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，可以對(duì)體育行業(yè)的結(jié)構(gòu)、布局進(jìn)行調(diào)控，尤其對(duì)涉及公共體育服務(wù)領(lǐng)域，無(wú)法由市場(chǎng)調(diào)整或者由政府購(gòu)買(mǎi)難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的，應(yīng)當(dāng)以行政許可等方式依法加以調(diào)控，同時(shí)，地方行政部門(mén)可以根據(jù)本區(qū)域的體育發(fā)展?fàn)顩r、人均消費(fèi)水平、城市特色、體育偏好情況，適時(shí)調(diào)整體育業(yè)供給的層次和結(jié)構(gòu)。

對(duì)于私人領(lǐng)域的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化目的體育設(shè)立和開(kāi)展，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)非政府力量進(jìn)行體育商業(yè)存在的投資，同時(shí)對(duì)符合地方性體育發(fā)展規(guī)劃的體育產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)費(fèi)、人事、政策等方面予以扶持。

由于現(xiàn)代體育業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)全球化的特點(diǎn)，地方性體育業(yè)的發(fā)展應(yīng)以法律明確地方與地方之間、與國(guó)外體育機(jī)構(gòu)和組織之間的各類(lèi)合作項(xiàng)目之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

地方政府在上述體育商業(yè)、體育項(xiàng)目、體育服務(wù)等符合地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的，可以給予土地、建設(shè)資金、體育收費(fèi)、體育設(shè)施進(jìn)口、社會(huì)自主等方面予以支持，以解決地方性政府體育供給的不足。

3.3 促進(jìn)地方體育業(yè)的管理和服務(wù)

地方體育管理的框架應(yīng)當(dāng)包括體育規(guī)劃、體育人事制度、體育政策、體育人才等基本要素，才能從系統(tǒng)上促進(jìn)體育業(yè)的發(fā)展。

體育規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)得制定主體和程序。地方體育行政部門(mén)會(huì)同地方人民政府有關(guān)部門(mén)編制地方體育發(fā)展規(guī)劃，由地方人民政府批準(zhǔn)后，并由體育行政部門(mén)組織實(shí)施。

地方體育規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有明確的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)以法律形式明確諸如體育的布局、體育發(fā)展目標(biāo)等基本內(nèi)容。地方體育規(guī)劃報(bào)人民政府批準(zhǔn)前，體育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法將體育發(fā)展規(guī)劃草案予以公告，并采取多種方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。

體育管理體制有市場(chǎng)、學(xué)校、競(jìng)技體育等方面。體育管理應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同主體采取不同的管理方式和資源配置的手段。地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)體育管理對(duì)象的職能，建立體育管理分類(lèi)體系和評(píng)價(jià)體系，明確各類(lèi)管理對(duì)象的歸口部門(mén)。同時(shí)，地方人民政府及各部門(mén)根據(jù)分類(lèi)管理對(duì)象的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)其在人事、財(cái)政、土地等層面進(jìn)行政策研究并動(dòng)態(tài)調(diào)整資源。

在現(xiàn)行體育體制中，運(yùn)動(dòng)員和教練員的職稱(chēng)評(píng)級(jí)等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，呈現(xiàn)體育專(zhuān)業(yè)學(xué)校和國(guó)家兩個(gè)層次的評(píng)級(jí)。在地方層面，應(yīng)當(dāng)設(shè)定地方崗位職稱(chēng)管理，以促進(jìn)和吸引地方優(yōu)秀體育人才。地方人事綜合管理、體育行政部門(mén)等根據(jù)體育管理分類(lèi)要求，制定地方人事崗位的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。各類(lèi)有權(quán)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在其權(quán)限內(nèi)，將其評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和方案，報(bào)人事部門(mén)和體育行政部門(mén)備案。

體育人才培養(yǎng)和管理事關(guān)應(yīng)當(dāng)是地方體育發(fā)展的轉(zhuǎn)手。地方人民政府根據(jù)特殊體育領(lǐng)域的人才需求，可按照一定比例撥付體育人才專(zhuān)項(xiàng)資金，由相關(guān)主體對(duì)象予以落實(shí)。

在體育服務(wù)方面著眼于體育信息化和體育服務(wù)社會(huì)化。通過(guò)體育服務(wù)信息化，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，高效運(yùn)用體育資源。

體育服務(wù)社會(huì)化體現(xiàn)為，鼓勵(lì)私人部門(mén)提供大眾化、精英化體育服務(wù)，但應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的體育認(rèn)證規(guī)定，以規(guī)范目前較為混亂的體育健身市場(chǎng)。

3.4 促進(jìn)地方體育業(yè)自治發(fā)展

毋庸置疑的是體育開(kāi)展主體享有自治權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。地方政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)保障各類(lèi)體育主體依法享有的體育設(shè)立、開(kāi)展、經(jīng)營(yíng)、管理等自治權(quán)。

體育自治章程應(yīng)當(dāng)明確體育主體的權(quán)利和義務(wù)，明確體育發(fā)展的目標(biāo)和方向。體育自治強(qiáng)調(diào)的是自負(fù)盈虧，自行承擔(dān)責(zé)任，這就要求體育主體與相關(guān)行政部門(mén)乃至于授權(quán)部門(mén)脫離“官商”二重屬性，建立內(nèi)部治理機(jī)制。體育發(fā)展主體應(yīng)當(dāng)建立和完善內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)和組織運(yùn)行制度，按照獨(dú)立法人的要求自主行使自治權(quán)。

從目前的自治權(quán)的外延考察，具體包括財(cái)產(chǎn)自治、收益自治、招錄員工自治、管理自治等層面。為了防止自治變?yōu)楠?dú)裁，應(yīng)當(dāng)建立體育事務(wù)委員會(huì)類(lèi)似于《公司法》意義上的董事會(huì)。通過(guò)對(duì)該委員會(huì)人員的組成、職責(zé)的規(guī)定，對(duì)自治的邊界做出界定。體育自治主體應(yīng)當(dāng)逐步完善自身內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，在有條件的情況下，適用上市公司的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)要求，逐漸使體育自治的范圍、領(lǐng)域規(guī)范化。

3.5 促進(jìn)地方體育發(fā)展的評(píng)估和監(jiān)督

體育業(yè)的評(píng)估和監(jiān)督需要大量的信息披露。體育活動(dòng)主體應(yīng)當(dāng)建立公共體育質(zhì)量與評(píng)價(jià)制度，及時(shí)公開(kāi)涉及公共體育方面的相關(guān)信息，接受監(jiān)督。體育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)家或者專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)事關(guān)公共領(lǐng)域的體育服務(wù)質(zhì)量、體育舉辦資質(zhì)、體育教學(xué)情況進(jìn)行評(píng)估。

體育活動(dòng)主體，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)體育項(xiàng)目、設(shè)施、場(chǎng)館的信息，方便公眾查詢其體育供給的時(shí)間和項(xiàng)目，定期通過(guò)其網(wǎng)站等渠道向公眾公開(kāi)。

體育業(yè)主體的評(píng)估和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)保證專(zhuān)業(yè)人員或機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)。地方體育行政部門(mén)和其他部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招投標(biāo)方式向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)體育評(píng)價(jià)服務(wù)。該評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為主要的評(píng)價(jià)依據(jù)。同時(shí)，為了防止第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)與評(píng)價(jià)對(duì)象串通，地方體育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織參與體育評(píng)價(jià)的管理辦法和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督和管理各類(lèi)體育評(píng)價(jià)活動(dòng)。

4. 促進(jìn)地方體育發(fā)展的關(guān)鍵主體

法律責(zé)任所對(duì)應(yīng)的主體就是地方體育發(fā)展的關(guān)鍵主體。從宏觀上而言，促進(jìn)地方體育發(fā)展的責(zé)任主體主要是三類(lèi) :一是地方行政機(jī)關(guān)的責(zé)任；二是開(kāi)展體育活動(dòng)主體的責(zé)任；三是社會(huì)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

具體而言，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，就是要去行政化，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)放權(quán)、還權(quán)與體育業(yè)，激發(fā)體育主體的創(chuàng)造力，是轉(zhuǎn)變政府職能的應(yīng)有之義。

對(duì)于體育項(xiàng)目舉辦者、體育經(jīng)營(yíng)者、體育服務(wù)者等而言，國(guó)家保障各類(lèi)體育主體的合法自主權(quán)，各類(lèi)主體在其自治章程中明確自治內(nèi)容且經(jīng)核準(zhǔn)后，依法享有自治權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得干涉。

對(duì)于社會(huì)機(jī)構(gòu)而言，主要是與體育業(yè)績(jī)效評(píng)估有關(guān)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)公平公正公開(kāi)地對(duì)各類(lèi)體育活動(dòng)依照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和制度，做出評(píng)價(jià)，促進(jìn)體育業(yè)的發(fā)展。

總之，體育業(yè)的發(fā)展遵循改革開(kāi)放的規(guī)律，可以先從地方體育入手，先行先試。筆者對(duì)促進(jìn)地方體育業(yè)發(fā)展的法律途徑做了探討，以其拋磚引玉。

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