審理行政協(xié)議案件若干疑難問題研究

陳大棟 浙江卓頌律師事務(wù)所

行政管理雙方基于平等協(xié)商的前提下進(jìn)行行政協(xié)議簽定，在行政管理的雙方間建立起合同關(guān)系，最終達(dá)到行政目標(biāo)與公共利益的雙贏，是目前政府嘗試改革的創(chuàng)新方案。所以說，如果能通過簡單的行政協(xié)議就能夠達(dá)到行政目標(biāo)，勢必會(huì)改變現(xiàn)代社會(huì)中行政協(xié)商手段的單一性，促進(jìn)政府法律手段的變革，并且在我國新頒布《行政訴訟法》中，也指明了司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把行政協(xié)議案件納入到行政訴訟案的受理范圍，對于填補(bǔ)目前司法的空白具有重大的制度創(chuàng)新和立法突破的作用，在未來可以方便政府對現(xiàn)代化案件的治理。由此可以看出，在國家積極推動(dòng)行政協(xié)議案件處理，和引導(dǎo)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審判實(shí)踐的同時(shí)，也有很多問題需要我們經(jīng)過長期的經(jīng)驗(yàn)探索進(jìn)行解決。

一、簡述行政協(xié)議

行政協(xié)議就是行政合同的一個(gè)別稱，特點(diǎn)是既具備了行政性也達(dá)到了合同性的要求。針對我國案件種類增多的形式，政府新頒布了《行政訴訟法》中，增加行政協(xié)議案件的規(guī)章[1]。從一個(gè)國家立法的角度來說，給我國司法機(jī)關(guān)多年以來對于行政合同審理的爭論作了一個(gè)完美的總結(jié)，在未來治理現(xiàn)代化案件的時(shí)候政府可以有法可依。

二、行政協(xié)議案件判定標(biāo)準(zhǔn)和受案范圍

（一）判定標(biāo)準(zhǔn)

1.判斷主體。進(jìn)行行政協(xié)議案件的判定時(shí)，需要首先對主體進(jìn)行判斷。例如，先行確定一方當(dāng)事人，是行政機(jī)關(guān)還是其他合法組織，判定是否為行政機(jī)關(guān)主體也是行政協(xié)議于民事合同相互區(qū)別的關(guān)鍵點(diǎn)。

2.判斷目的。進(jìn)行行政協(xié)議案件的判定，可以從訂立行政協(xié)議的目的入手，分析該協(xié)議實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的哪些公共利益或者行政管理目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)私人利益而簽訂的民事合同是實(shí)現(xiàn)民事合同的目標(biāo)，服務(wù)于公共利益或者行政管理目標(biāo)是行政協(xié)議的目標(biāo)，這樣司法人員就便于將行政協(xié)議案件與平等主體案件區(qū)別開來[2]。

3.判斷職責(zé)。司法解釋中這樣強(qiáng)調(diào)：“行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)訂立的合同文書，但是法定職權(quán)與法定職責(zé)必須統(tǒng)一化處理”。所以說，行政協(xié)議在狹隘的解釋中是合同書，但是從法律的角度看就是法定職權(quán)與法定職責(zé)的集合。

法律法規(guī)中的規(guī)章賦予了行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)，但是相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行權(quán)力的同時(shí)要承擔(dān)本分的義務(wù)和責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)中規(guī)定行政職權(quán)和義務(wù)屬于法定職責(zé)范圍，而行政協(xié)議的主體的行政機(jī)關(guān)，更是離不開法律法規(guī)的職責(zé)和權(quán)限。換句話說，如果行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)，那么該機(jī)關(guān)訂立的行政協(xié)議是不屬于行政協(xié)議范疇的。

4.判斷內(nèi)容。在進(jìn)行行政協(xié)議案件的判定，一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容就是協(xié)議內(nèi)容的判斷。通過對合同的內(nèi)容進(jìn)行判定，就可以明確劃分出當(dāng)事人雙方的權(quán)利范圍和義務(wù)責(zé)任。所以，顯而易見，我們可以分析出行政協(xié)議與民事合同的不同，就是前者與后者合同所賦予權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容不同。區(qū)別來說的話，行政協(xié)議最終形成行政法律關(guān)系協(xié)議，當(dāng)事人雙方互相構(gòu)成的是行政法上的權(quán)利義務(wù)，而民事合同則是形成民事法律關(guān)系，在合同當(dāng)事人之間最終構(gòu)成民法賦予的權(quán)利義務(wù)[3]。

（二）受案范圍

司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政協(xié)議案件的范圍劃定時(shí)，必然進(jìn)行行政主體判斷，尤其是在未來的案件趨勢的發(fā)展方向上，是趨向于劃分主體進(jìn)行行政合同與民事合同的規(guī)范化判定。簡單來說，我們可以將行政機(jī)關(guān)視為合同主體，或者將行政機(jī)關(guān)的授權(quán)主體與委托主體都作為主體，將以上主體簽訂的合同劃入行政合同的范疇。在未來司法機(jī)關(guān)可以針對于這些合同引發(fā)的糾紛，使用行政訴訟受案范圍進(jìn)行流程化處理。

三、審查標(biāo)準(zhǔn)和法律適用

（一）審查標(biāo)準(zhǔn)

由于行政協(xié)議是法定職權(quán)和法定職責(zé)的集合，所以顯現(xiàn)出一定的雙重性。司法機(jī)關(guān)審理行政協(xié)議案件時(shí)，還要考慮到行政協(xié)議的行政屬性。這樣一來，行政協(xié)議案件可以簡化為就是行政案件的特殊狀態(tài)，司法機(jī)關(guān)可以此進(jìn)行合法性審查，而法院審查行政協(xié)議案件時(shí)，更要考慮行政協(xié)議的合同屬性，所以行政協(xié)議案合同案件類型，也必須考慮合同案件的審理方法。

（二）法律適用

行政協(xié)議案件與其他行政案件相比，主要差異點(diǎn)在在法律適用上。法院審理行政協(xié)議案件時(shí)，通常會(huì)先應(yīng)用實(shí)體法進(jìn)行審理，包括針對于涉及案件的有關(guān)法律、規(guī)章等，在尋找不到對應(yīng)條款時(shí)，就是套用合同法進(jìn)行審理。

由行政協(xié)議的性質(zhì)，就決定了行政協(xié)議對于法律適用復(fù)雜性。針對于不同的案件，行政協(xié)議所涉及的法律范圍變化巨大。可以總結(jié)為復(fù)合性與可選擇性兩種特點(diǎn)，復(fù)合性說明了行政合同適用的法律，可以包含從行政實(shí)體法到民事實(shí)體法等多部法律。可選擇性說明司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)多種因素的變化，選擇適用法律。因此，我們要正確把握行政協(xié)議案件的適用法律，進(jìn)行針對性的審理。

四、總結(jié)

法院要保證行政協(xié)議案件的公平審理，在相關(guān)法律沒有完善的情況下，不能循規(guī)蹈矩的處理問題，還要選擇適用與具體情況實(shí)體法和程序法，基于法律事實(shí)的判斷作出公正合理的裁判，要徹底解決行政協(xié)議案件的這些疑難問題，還需要法院長期的探索和實(shí)踐。