浙江省城市社區公益性養老服務項目評估現狀研究

徐玉澤 丁昕

浙江理工大學法政學院

一、研究背景及意義

浙江省老齡工作委員會辦公室發布的《關于2015年浙江省老年人口狀況和老齡事業發展狀況》顯示，截至2015年末，浙江省60歲及以上老年人口984.03萬人，占總人口的20.19%。而在老年人口總數中，又有15.84%的老年人是80歲及以上高齡老人。老年人口的增加使得各種老年服務的需求快速增長，大大促進了浙江省城市社區公益性養老服務的發展。在該類項目數量大幅增加的同時，其質量卻是參差不齊的。因此必須采取一定的篩選方式，選出相對較好的項目，通過投資優質項目的方式來提升資金的有效利用率。項目評估作為一種廣泛采用的篩選與監督方式在該問題上也能夠發揮很大的作用。

項目評估是目前可見的、比較有用的一種項目監督管理方式。項目評估是通過對一個項目進行多次的、全面的監督反饋，結合項目實際成果對項目進行評價的管理方式。好的項目評估可以準確地反映出項目的開展進度及完成狀況，有時還會涉及到項目的社會影響，可以全面呈現一個項目的實際效果。但與其他項目不同，社區公益性養老服務項目在項目評估方面除了針對社區養老這類專門的服務類別之外，還有兩個非常特殊的方面使得其評估與其他項目評估相區別。首先是其公益性，此類項目作為政府購買服務的一種，其投資方與受益方是不同的，這就使得此類評估很難像眾多盈利性項目一樣投資方可以切身的感受到項目的實際成果進而幫助對項目的評價。此類項目中，投資方只能通過實地調查的方式對項目效果進行測量，而實際測量結果的準確性由于受到實際測量水平與主觀能動性的制約而變得難以保證。這就提高了該類項目的評估難度。其次是此類項目的低成本特點，社區公益性養老服務項目由于一般是在社區中進行，項目額度普遍不會高于幾萬元，幾千幾百元的一個項目也是非常常見，這就導致此類項目中不可能投入過多的成本去進行評估，進一步提高了此類評估的評估難度。

因此，了解現有評估模式及其發展狀況，研究其優劣勢，綜合分析，以期攻克前文所提到的兩個難題。爭取做到能夠在資金并不充裕的情況下完成對社區公益性養老服務項目的評估。

二、核心概念界定

（一）城市社區

社區研究最早開始于德國社會學家滕尼斯，他將社區定義為“社區是一個生活共同體，在這個生活共同體中，人與人的關系是一種關系密切、互幫互助、富有人情味的且具有共同信仰和風俗習慣的社會關系團體。這里所說的人際關系它并不是社會分工的結果，而是在傳統的地緣、血緣以及文化中自然而然產生的”。而在滕尼斯之后也有許多國內外學者如羅伯特·帕克、鄭杭生等人曾對社區的概念作出過定義，但這些定義基本都可以總結為四個社區的基本要素，即：第一，占據一定的地理區域；第二，擁有一定的人口數量；第三，居民間存在著一個動態的社會互動過程；第四，居民間有著一定的獨特文化或共同意識。

而城市社區概念是相對于農村社區而言的（部分學者也將城鎮社區單獨出來，此處不作區分）。通常而言，城市社區相較于農村社區有著更為集中的人口，規模較大且結構復雜，而且大多數居民從事的都是非農業的工商業及其他生產活動。這是本文中城市社區的主要特點，而目前社區公益性養老服務也主要是在城市社區中開展的。

（二）公益性養老服務項目

根據國際上公認的人口老齡化社會的標準(60歲以上老年人口達到人口總數的10%或者65歲以上老年人口占7%以上),我國早就已經步入人口老齡化社會，而本研究針對的人群也是老年人口，但是由于目前公認的有兩個界定老年人的標準：60歲和65歲。由于多數人退休之后雖然年紀并不是非常大，但卻已經與老年人的生活無異，我們根據中國目前人們退休年齡還普遍達不到65歲，多在60歲左右或者更早的現狀，決定將本研究中的老人界定為60歲以上的男性以及55歲以上的女性城市社區居民。

根據美國印第安納大學慈善研究中心的定義，公益指的是個人或者組織基于價值觀來實現公共利益的志愿行動。有必要強調的是，公益性的活動并不等于免費的活動。

總的來說，本研究的研究對象“公益性養老服務項目”指的是由城市社區中個人或組織負責的對在城市社區中生活的60歲以上男性以及55歲以上女性開展的具有公益性質的保障其基本生活以及提高其生活質量的養老服務項目。

（三）城市公益性養老服務項目主要分類

近年來，隨著老齡化趨勢的加重以及地區經濟狀況的不同，養老項目呈現多樣化的特點，種類繁多。

1.從服務場所上來看，主要在老人家中、社區服務場所、社區機構等地。前兩種養老項目均可通過提供膳食供應、醫療護理、日常生活照料、康復保健、精神慰藉、文化娛樂、交通接送等進行服務，但不提供夜間集中住宿服務。而社區機構的養老服務（如養老院）則為老人提供全日制集中住宿和照護服務，一般民營機構養老項目不屬于公益性養老服務，但若機構通過承包政府購買服務或社區的項目，則可將其視為公益項目。

2.從服務對象上來分，又可以分為失能老人照護項目、失智老人照護項目、失獨老人照護項目、獨居老人照護項目以及普通老人關照服務項目等。對不同情況的老人提供不同類型的服務項目是十分必要的，可以具有針對性地提供更專業、更貼心的服務。就此，浙江省不同地區（杭州的蕭山愛心醫院、寧波的“尋智吧”、嘉興的“南湖家苑”等）都有了相應的服務項目，完善了對該類群體的照料和看護。

3.從服務內容上來分，可分為住宿服務項目、家庭關系協調服務項目、精神慰藉服務項目、康復服務項目、文娛服務項目、托管服務項目等。比較有代表性的是杭州市西湖區心聆護航心理中心承接的老年人精神健康關懷服務項目、嘉興市南湖街道楓楊社區金晚霞工作室承接的“快樂運動?健康晚年”關愛老年人項目則屬于文體服務項目、麗水市的麗水頤養院日間照料中心等。

三、社區公益性養老服務項目評估意義

對于公益性項目的評估是監督項目運行、客觀評價項目資金利用、檢驗項目的服務成果的一種有效手段。所以，對社區公益性養老服務項目進行評估是十分必要的。

1.監督項目運行。對社區公益性養老服務項目進行評估有利于對項目前期、中期、后期的運行過程進行監督。評估一方面能及時反饋信息，比較全面地掌握項目的實施情況和效果，以便適時調整。另一方面，能對項目開展過程中的各個主體進行監督（例如社區社會組織、社工機構、社區工作人員），促使其提供有效的養老服務。

2.客觀評價項目資金利用。對社區公益性養老服務項目進行評估有利于客觀地評價公益性養老服務項目資金利用是否合理、有效。評估能有效把握項目的投入與產出，在項目運行時提高資金資源的利用率，避免資源浪費或錯位。

3.檢驗項目的服務成果。對社區公益性養老服務項目進行評估有利于科學地檢驗項目實施最終效果。評估能從項目成果是否符合服務的標準、質量、數量，受眾群體對項目實施的滿意度，項目開展產生的社會影響等方面進行客觀評價。在評估的同時，促進項目實施者自覺履行義務，以及項目的保質保量完成。

四、浙江省社區公益性養老服務項目評估現狀研究方法

本研究采取定性研究的研究方法，通過對浙江省內幾個比較具有代表性的地區：杭州、寧波、嘉興、麗水等地區的政府工作人員、社區社會組織工作人員和社區老人進行問卷調查和訪談，結合所搜集到的文獻資料，描述和解釋社區社會組織發展狀況。并在研究現有評估方式的基礎上，分析現有評估方式的優劣勢，進而提出一定的評估方式的改進辦法。通過以上一系列調查研究，最終得出目前浙江省公益性養老服務項目評估的現狀，以及提出一定相對應的可能的改進措施。

五、浙江省社區公益性養老服務項目評估現狀

（一）地區差異巨大

浙江省雖然是我國的一個沿海經濟大省，但地區經濟發展還是存在比較大的差異的。另外也受到老齡化程度不同，城市發展模式差異等因素影響，浙江省各地區之間在社區公益性養老服務事業的規模和水平上有著很大差距，所以在此類項目評估的方式上出現了巨大的地區差異。

以麗水為代表的經濟水平相對較差，社區公益性養老服務起步相對較晚的地區，目前在此類項目評估方面幾乎是一片空白。雖然政府中有該領域的負責人，可大多為非專業人士，對評估的方式方法知之甚少。在這些地區此類評估多是由政府審核評估，沒有專業的第三方介入，由于政府的能力是有限的，這樣的評估專業性難以保證。

以寧波為代表的經濟水平與社區公益性養老事業都發展得不錯的部分地區，雖然有著良好的社區公益性養老服務項目評估的發展基礎，但目前這些地區缺乏一個科學合理的評估體系，并且沒有像許多其他同水平地區一樣開始發展第三方評估機構，提高評估的專業性。

以杭州為代表的經濟發展水平較好、社區公益性養老事業發展也比較好的地區和以嘉興為代表的經濟水平一般、社會組織和社區公益性養老事業發展都非常不錯的地區，社區公益性養老服務發展都有著非常好的政策支持，政府都相對比較重視該項事業的發展。因此在社區公益性養老服務評估方面也走在了浙江省的前列。目前這些地區都已經開始大量引入專業的像杭州至善第三方評估機構這樣的社會組織來代替政府進行項目評估，有效提高了評估的專業性。

（二）評估專業性不足

社區公益性養老服務項目評估的專業性不足目前主要體現在評估體系專業性不足和評估人員專業性不足。專業性不足的問題嚴重制約著評估的效果，即不能通過評估測量項目的質量而只能憑借一些籠統的數據或者直觀的感覺來評判一個項目的好壞，這樣的評估是無效的，也就容易造成資源的浪費。

1.評估體系專業性不足

首先，比較有代表性的寧波的評估就是特別重視資金的管理，而對于實際項目效果，尤其是項目受眾的反饋是相對輕視的。這樣的評估體系雖然能夠確保資金的使用不出差錯，卻未必能夠真正的提高項目質量。

其次，很多現行的社區公益性養老服務項目評估指標體系是參照或者直接照搬一些盈利性的養老服務項目的評估方式，甚至有的地區對于公益性與盈利性的項目不加區分。這樣的處理方式造成很多根本不是公益性項目應有的功能的評估指標被納入評估，而很多公益性項目的優點卻沒有體現出來，很難客觀地判定出項目質量的。

另外，目前評估主要還是在項目開始前和項目結束后進行的，很多雖然有中期評估的評估也只是走走過場，較形式。充分的前期評估可以確保項目準備充足，考察項目的可行性，有利于資金投入到更有用的項目中去。而做好后期評估可以審核項目的完成情況，評定項目質量，能把控資金，提升項目質量。但目前很多地區忽視，或者沒有力量去做中期評估（或過程評估）。

最后，部分評估僅僅重視項目中容易被量化、易于通過數字表現出的部分，即把社區公益性養老服務項目做出了點“政績工程”的味道。這也就違背了做社區公益性養老服務的初衷，沒能真正的造福于民。

2.從業人員專業性不足

從業人員的專業性不足體現在評估體系制定者專業性不足與評估方案執行者專業性不足這兩個方面。前者與上文所提到的評估體系專業性不足是有因果關系的。因為制定者沒有足夠的專業性，導致其沒有能力甚至沒有意識去建立一個科學完整的評估體系。另一方面，由于政府的能力是有限的，不可能面面俱到，僅僅依靠為數不多政府工作人員是難以使評估具有非常高的專業性的。因此現在很多地區施行的主要依靠政府力量來做的社區公益性養老服務項目評估很難做出非常好的效果。當然，杭州、嘉興等地已經開始了第三方評估機構進入該領域的實踐，取得了不錯的效果，是目前比較先進的一種評估模式。

3.忽視養老服務特殊性

社區公益性養老服務項目具有其特殊性，不管是從服務對象老年群體，還是從多元的服務形式來看，都與其他項目差異巨大，需要與之想適應的評估體系來進行評估。老年人群體因為受教育水平、身體機能、角色轉換等因素的影響，產生多樣的需求狀況，亟待滿足。然而，浙江省現行的社區公益性養老服務項目評估方式多過于注重硬件設施的建設評估，例如“寧波市城市社區居家養老服務工作體系評估指標表”考核五項指標中四項指標都注重硬件設施的建設。

對于老年人實際需求滿足的評估是目前現行體系中所缺少的。實際操作中，老年人溝通障礙、精神慰藉程度難以量化等問題困擾評估體系的建立，所以大多數體系都忽視了其特殊性，直接采用一般的量化標準來評估。

六、浙江省社區公益性養老服務項目評估可能的改進方式

（一）引入第三方評估機制

無論是在評估體系的制定方面，還是在評估的執行方面，政府都不應該大包大攬，而是應該交給專業做該類評估的第三方評估機構。因為社區公益性養老服務項目評估不同于很多其他可以將一個比較完善的評估體系推廣的評估，其具有需求導向的特點，面對受眾的不同需求，導致并不能完全采用相同的評估體系。將評估體系制定與評估執行一起通過政府購買服務的方式外包給社會組織，即第三方評估機構，這些社會組織有充足的人力物力來設計針對性的評估體系。同時這些社會組織也可以聘用社會調查評估方面的專業人員來進行評估，這樣就可以大大提升評估的專業性，提升評估質量。

老板娘剔著她的指甲柔聲道：“老黃你小點聲，別嚇著大伙兒，你來搶錢，戴我給你們做的驢皮面具不好嗎？個個弄得兇神惡煞，像跳大神，好歹他們都是我的客人啊！”她聲音不高，老黃卻聽得進去，與她熟識既久，憋出來的惡氣稍泄，火焰山一變為繞指柔。

但是目前省內絕大多數地區都沒有足夠多的從事社區公益性養老服務項目評估的第三方評估機構，數量的不足導致該行業內并不能形成較為充分的競爭，也就很難保證評估質量。因此要想引入第三方評估機構，首先要做的就是第三方評估機構的培育。在培育出一批第三方評估機構之后，行業內進行充分競爭，留下比較好的一部分成為為政府提供評估服務的主力，才能發揮出第三方評估的優勢，促進浙江省老年服務的發展。

（二）重視中期評估

前文已經提到目前很多評估都存在過程評估缺失的問題。項目進度不受監管就又給了項目執行方敷衍了事的機會，很多是要分階段進行才會產生良好效果的項目，如果被放在短時間內一起完成，就達不到預期效果。但這樣做又不會在后期評估的時候有什么反饋，因為僅僅從數據上是難以發現問題的。比如進行一個小組工作的項目，本來應該每周一次，兩個月時間完成8次的小組活動，卻在兩天之內做完。在后期評估看來小組活動是進行了8次，完成了任務，但其效果不佳等問題卻難以被發現。

因此中期評估不僅僅是監督項目進度，更是保證項目質量的手段，不應該被一個科學的評估體系所忽視。并且在具體操作的過程中，中期評估可能不只是在項目中期的一次考察，還可能會是分多次的、多階段的成果考察，具體的評估方式還是要依據項目的特點來決定。

（三）兼顧政府需求與受眾需求

雖然政府作為社區公益性養老服務項目的購買者，但政府做這些的目的也是提高居民的生活水平和幸福感，因此在進行評估時不只是要考慮政府，也要兼顧到受眾的需求。具體到操作層面，前期評估時要注意考慮項目受眾是否真正從該項目獲益，或者誰更應該被幫助；中期評估是要及時收集項目受眾對于項目進行狀況的反饋，讓項目受眾成為一個重要的評估標準和信息來源；項目后期應該對項目受眾進行項目滿意度調查并進行需求評估等。

在讓項目受眾真正成為項目評估的重要部分之后，才算是做到了兼顧受眾需求。再結合政府宏觀政策體系，將兩者放在同等地位加以考慮，才能做出更讓人們滿意的社區公益性養老服務項目。

（四）注重養老項目特殊性

除了以上四點以外，浙江省社區公益性養老服務項目評估目前還有其他的可以改進之處，如地區交流相對較少等。雖然這樣的評估體系不可以地區間照搬，要因地制宜，對癥下藥，但是評估體系建構的模式還是有一定相同之處的，可以采用一些類似“1+n”的建構模式，再通過地區間經驗學習和人才交流，縮小地區差距，將較為先進的評估方式盡快引進到該方面發展相對較慢的地區，共同促進浙江省社區公益性養老服務項目評估水平的提高，加快養老服務事業的發展。