共建合作區域的反思
——以深莞惠坪新清產業合作示范區為例

朱東山 王懷壯

近年來，隨著城市的快速發展，深圳受土地面積制約愈發明顯，在對老城區進行整改以進行城市更新的同時，正積極探索與周邊地市建設合作區域謀求發展。早在2011年，深圳就與汕頭在汕尾地區共同建設了深汕合作區，取得了階段性的成績。2018年4月21日，為響應國家粵港澳大灣區發展戰略，拓寬發展空間，深莞惠經濟圈（3+2）黨政主要領導在河源召開第十一次聯席會議，明確了在新起點上共同謀劃區域一體化新發展，規劃建設深莞惠區域協同發展試驗區。

一、深莞惠的空間基本狀況

（一）深圳城市發展受空間制約愈發明顯

深圳市下轄10個行政區（不含深汕合作區），總面積1997.27平方公里。深圳市統計局的數據顯示，2016年深圳建成區面積已經達到923.25平方公里（早在2005年，全市陸地總面積50%的土地已劃入基本生態控制線，共計974.5平方公里）。截至2017年末，深圳常住人口1252.83萬人，其中戶籍人口434.72萬人，實際管理人口超過2000萬，城市化率100%。這也意味著，深圳可供開發的土地空間已經基本飽和。缺地，成為深圳發展的最大瓶頸所在。

（二）深圳周邊東莞、惠州等城市發展空間充足

與深圳相比，其周邊的東莞、惠州等城市發展狀況不及深圳，特別是惠州，還有很大的城市拓展空間。東莞是全國五個不設區的地級市之一，2016年常住人口826.14萬人，下設4個街道，28個鎮，總面積2465平方公里，其中建成區面積932平方公里，人口密度相對較小，《東莞市生態控制線管理規定》劃定了占全市土地面積44.7%的市域生態線范圍，包括全部林地在內共1103平方公里，城市可拓展面積還有430平方公里，還有較大的城市拓展空間；惠州城市化程度遠不及深圳、東莞，轄區總面積11599平方公里，目前市區規劃面積為2672平方公里，其中建成區面積僅為280.39平方公里，2016年末常住人口也只有477.50萬人，城市發展還有很大的空間。

二、國內外知名的共建區域

（一）國際上知名的共建區域

“密爾沃基-7”（Milwaukee7，簡稱“M7”）成立于2005年，是由美國工業城市密爾沃基牽頭建立的區域性經濟發展組織，成員包括美國威斯康辛州東南部的七個縣：密爾沃基、基諾沙、奧佐基等。整個地區共有約200萬人口和五萬家企業。組織成員把以往地區間的競爭關系轉換為協調合作的方式，通過整合地區優勢資源，建立區域性組織，打造優勢產業集群并聯合推出人才培養方案，共同打造“大密爾沃基地區”。這為區域協同發展提供了一個生動的案例。

早在1994年中國和新加坡就在經濟合作區方面有過合作，也是值得深莞惠學習參考的一個案例。中新蘇州工業園區為中國和新加坡兩國政府的重要合作項目，行政區域面積288平方公里，下轄三個鎮——婁葑、唯亭、勝浦（斜塘、車坊已并入婁葑，跨塘已并入唯亭），戶籍人口約30萬，其中，中新合作開發區規劃面積80平方公里。新方除提供硬件投資外，愿意傳輸全部管理軟件，在開發建設上采用合資和合作的方式進行，雙方合作行使經濟管理和社區管理權，中新雙方設多層次的合作組織管理機構。2015年，蘇州工業園區全年共實現地區生產總值2070億元，在全市占比14.28%，公共財政預算收入257.2億元，在全市占比16.48%；園區城鎮居民人均可支配收入超5.6萬元，高于全市的5.04萬元。

（二）國內成功的共建區域

順德清遠(英德)經濟合作區，這個規劃面積36平方公里的園區，是目前廣東省最具代表性的飛地園區。雙方明確約定了合作區互利共贏的利益分成機制，合作區GDP、規模以上企業工業總產值和增加值、固定資產投資、稅收地方留成部分（除土地開發、出讓、轉讓等產生的契稅、耕地占用稅收入外）以及能源消耗等統計數據，由順德區、清遠英德對半分享(擔)。截至目前，合作區（含集聚區）累計簽約項目共104個，計劃總投資416.318億元，主要涵蓋新型建材、新材料、機械裝備等產業，其中億元以上項目53個。2017年新引進項目27個，新增動工項目19個，新增投(試)產項目28個，完成工業投資41.6億元，完成工業增加值28.8億元，增長24.5%，對全市工業增長貢獻率達到39.6%。

廣佛肇（懷集）經濟合作區是廣佛肇三市立足自身優勢，加快產業轉型升級，實現廣佛肇經濟圈產業深度分工合作、優勢互補、互利共贏、協同發展的重要抓手。廣佛肇三市成立了合作區領導協調小組，由肇慶市市長擔任組長，由肇慶市副市長任副組長并負責領導協調小組日常工作，并商請廣州、佛山兩市政府各指派一名負責同志任副組長。2017年，園區新增投產項目11個，完成市下達任務的137.5%；新增落地開工項目共20家，總投資17.10億元；啟動新建設通用廠房面積25.73萬平方米，建成通用廠房16.89萬平方米。園區總產值約51億元，同比增速23.54%，懷集縣2017年總產值中園區總產值占比達21.8%。

三、深莞惠坪新清試驗區

（一）基本情況

2011年深圳、東莞、惠州三市簽署了《關于推進深莞惠邊界地區坪新清片區規劃開發的合作框架協議》等文件，共同打造“坪新清”產業合作示范區。該區位于深圳龍崗坪地、惠州惠陽新圩、東莞清溪三地交界處，初步規劃面積約55平方公里（坪地約10平方公里、新圩約40平方公里、清溪約5平方公里），將按照創智中心區、高端制造區、生態產業區、生態景觀區、生活配套區等五大功能區進行規劃布局。然而，由于環評未獲得通過，園區建設擱淺。2012年，國際低碳城項目又將坪新清合作區拉回人們的視線，但因深莞惠各自的利益訴求不一樣，行政區域的壁壘很難打破，合作區以深圳獨自建設告終。

（二）無法推進的主要原因

一是成立的協調工作小組級別不夠高，原三市成立的小組由三市的規土部門派出組成，只能就規劃論規劃，無法突破行政壁壘、跳出規劃范疇解決利益沖突問題；二是區域選定沒有考慮利益平衡，在區域劃定初期主要以距離遠近來確定，沒有考慮到本市的發展意愿，如東莞清溪鎮GDP在東莞34個鎮排第12位，排名相對靠前，借助與深圳合作發展的迫切性較低； 三是三方合作協調統籌難度大，與一對一的合作相比，三方參與更容易產生三方的利益博弈而非合作關系，而且出現問題的時候，協調的難度成倍增加。

四、打造深莞惠共建合作區域的相關建議

（一）確立頂層合作機制，協商解決難題

一是成立專門的共管管委會，由三市共同派出管理人員；二是建立三市書記問題協商機制，定期舉辦聯席會議解決重難點問題；三是三市共同出資成立國有企業，承擔社會重難項目開發和建設；四是合作以深——莞和深——惠一對一合作為主，避免一對多帶來的統籌困難。

（二）謹慎選定合作區域，以先導開發作為突破口

一是以契合各方利益作為出發點，選取東莞、惠州經濟薄弱區域作為合作區域，在東莞建議選取橋頭（在鄉鎮中GDP排名19位）、謝崗鎮（排名31位），在惠州選取龍溪、瀝林鎮等落后的鎮區；二是先行劃定總體區域，形成區劃概念，實際操作中以小范圍的區域作為先導，特別是先以容易開發的區域、環境問題阻力小的區域合作為先導，產生示范效應，激發各方合作意愿。

（三）明確分成機制，避免“公地悲劇”

一是基礎設施一律共同建設，非營利性公共設施由三方財政出資，盈利項目大部分采取PPP模式建設，吸引社會資本；二是財政稅收存量歸原地，增量按比例分成；三是爭取省政策支持，政府考核的經濟統計在省單獨核算，但是在地方可以重復共享統計。

（四）加強交通設施互聯互通

一是直接從深圳修建高速路直達合作區，打造福田——龍華（北站）——東莞東站——合作區（謝崗、橋頭）中軸線大動脈；二是加強軌道交通連接，增設一條地鐵從深圳北站出發，經東莞東站至橋頭、龍溪鎮，最終到達瀝林鎮，接連莞惠城軌，形成中心環線。