政府主導的舊城區改造項目管理組織模式創新與實踐以中山大道綜合保護與改造工程為例

溫道云 牛力 李海軍

隨著我國社會經濟的穩步發展，城市居民對于生活條件的要求不斷提高，由此產生了“舊城改造（城市更新）”這一城市建設新命題。舊城改造不僅是更新老城市的生產、居住條件，更是完善升級城市功能，塑造城市特色、提升城市活力的一項工作。

一、項目背景

武漢中山大道綜合保護和改造項目（以下簡稱“本項目”）由五家主體進行投資，包括地鐵集團、地產集團、以及江岸區政府、江漢區政府、硚口區政府的下屬投資平臺。項目共計4.7公里長，沿線歷史文化資源豐富，跨越了江岸段、漢江段、硚口段三個區段。區域內既有建筑品質欠佳，商業缺乏品質引領，街區雜亂無序、搭建嚴重，步行環境不友好、人文氣息不足，街道景觀急需重塑提升。本次綜合整治擬對沿線36處文物保護、優秀歷史保護建筑，以及98處其它建筑的外立面進行綜合整治。2016年3月獲取發改委對項目方案及概算的批復，計劃目標為2016年底完工，工期極短，僅有9個月。

本項目工程涉及地下、地表、地上垂直空間，橫跨漢口三個重要區政府，除投資主體多方以外，其他的利益相關方也繁多，包括11個首席歷史保護設計專家；2家設計總承包（及若干專項設計單位）；3家監理單位；3家施工總承包單位（及若干平行發包單位）；除參建方外，還有若干行政主管單位，如：建筑產權人、居民、市政部門等。參建單位錯綜復雜，施工專業眾多，這些導致各方管理界面交錯，總體管控需求復雜。

圖1 中山大道項目總體規劃

二、問題及挑戰

1.舊城改造項目組織特點

通過對舊城改造類案例分析，此類項目在實施的組織方面存在以下特點：

（1）政府主導：由于舊城改造工程的特殊性，涉及的利益主體眾多。鑒于利益機制的復雜性，無法完全依靠市場來配置工程建設資源、推進建設。通常需依靠政府行政力量組建“工程指揮部”承擔監管督促、協調統籌職能，強力有效地推進改造落實。

（2）成片開發：隨著城市化進程的加速，局部、循序漸進的更新方式無法適應加劇的改善需求。成片整體推進的舊城改造是未來的方向。本案例中為帶狀整體推進，批量實施對統籌管理提出高要求，加之本工程計劃施工周期不足9個月，對指揮部的管理資源投入需求更多。

（3）界面復雜：項目涉及多個建設主體，各主體責任范圍存在大量交叉，各主體訴求并不一致，存在大量協調需求。對于監管者如何全面掌控項目信息，有效梳理關鍵管控界面，提出了較高的挑戰。

（4）專業眾多：涉及到建筑、市政、軌交、景觀綠化等多項專業，需要有機合理地配合作業，對監管者提出了較高的綜合能力要求。

2.政府主管部門面臨的問題

通過以上分析可以了解到，政府主導的舊城區改造項目對于政府的管理資源、管理能力、專業能力均提出了較高的要求。而政府主管部門往往存在“管理資源受限”這一掣肘：

（1）監管統籌工作量大，傳統管理模式難以覆蓋。代建、監理單位承擔單項目管理，但當項目成片推進時，區域推進情況掌控，項目間、單位間的協調統籌，項目外部的協調等仍難以覆蓋。政府的監管力量相對薄弱，難以全面覆蓋這些工作。

（2）部門編制有限，人力資源不足。若政府為項目推進臨時抽調人員組成監管團隊，需面臨較長的團隊磨合期，并且影響原部門職能履行，項目結束后人員安置困難。

（3）監管覆蓋面廣量大，信息集成能力要求高。面對成片推進的項目，緊張的進度節點，眾多的參建單位，對信息的集成管控要求高，而目前政府工程管控的信息化程度尚待提高。

（4）人員專業不全面，管理難度大。由于涉及多專業工程同步推進，需要復合型人員或管理團隊才能勝任總體管控工作。

可以看出舊城改造工程中，項目層面和區域總體層面間存在政府管理部門力量覆蓋不足的空擋，這給項目的目標實現提出了挑戰。

三、管理組織模式創新

政府部門自身管理資源受限，使我們不得不思考創新的解決方案。借鑒國內外先進經驗，在本案例中，為解決這一系列問題，我們合理引入市場資源，創新管理模式，引入國外在大型項目（群）項目中成功應用的總控管理模式，并結合舊城改造項目的特殊需求，形成了政府主導的舊城改造創新管理模式。

1.項目總控模式

項目總控模式于20世紀90年代中期在德國首次出現。項目總控運用項目管理和企業控制論的基本原理，以現代信息技術和通信技術為手段，對大型建設項目實施過程中的信息進行收集和加工，發現項目實施過程中的問題，以項目目標為導向，為業主的最高決策者提供改進的咨詢建議，支持決策者及時、準確和高效地組織、協調和控制項目實施。

在國外，已在德國全國鐵路改造和新建項目、柏林機場、慕尼黑機場、雅加達機場等項目中得到應用。在國內，一些復雜綜合體建設、大型園區的開發項目中已有初步應用，如：上海虹橋國際機場項目中的進度總控，天津于家堡、南京河西工業園區中應用的第三方督導模式，上海虹橋國際醫學園區、南京麒麟園區中應用的“管理規劃、專項咨詢、獨立監管”模塊的總控模式。

項目總控咨詢團隊的工作方式是獨立和公正的，服務對象是項目最高決策層，核心工作內容是項目實施的總體策劃和控制，主要工作方法是通過對工程項目實施的所有環節全過程進行調查、收集信息、分析、提出控制建議、編制總控咨詢報告。這與舊城改造工程總體推進中的統籌、監控管理需求相匹配。

2.舊城改造項目的總控管理

舊城改造項目指揮部，在面對區域總體推進時的管理需求為：需要介于單項目和區域總體間的協調統籌、信息整理、專項跟進、及時反饋的管理。傳統的項目管理模式無法滿足，總控咨詢模式對于這一管理需求形成了補位。

圖2總控管理界面

總控不同于傳統項目管理模式，從服務層級、指令權、工作模式和特點都不相同，在舊城改造項目中是互相支撐、互為補充的兩種咨詢服務模式。

圖3總控管理層級

國外總控模式中，總控以信息統籌為主，而結合舊城改造中對歷史保護專業技術的需求，我們擴展了總控項目的管理內涵，通過總控團隊引入專業技術支撐、專家資源庫、管理平臺等人和工具資源，以更好地解決政府部門的管理資源有限問題。

圖4 總控模式內容拓展

在中山大道項目中，根據工程內容和需求，制定總控核心管理內容如下：

管理模塊核心目標核心工作管理規劃針對片區統籌規范管理管理組織架構管控機制的完善、綜合進度計劃控制、界面接口協調管控等。主要管理思路為收集問題，發現問題，協調問題。獨立監管針對現實問題，監控進度、質量、安全、文明關鍵模塊的成效，并跟蹤關鍵問題閉合引入獨立監管制度，如：現場問題整改、問題跟蹤處理、重大問題公示、后進單位約談、程序問題問責、薄弱環節培訓制度。協助指揮部針對進度、安全、質量、文明施工等重大方面，對整體區域，所有參建單位進行定期覆蓋全面檢查、不定期專項抽查。專項咨詢針對提高專業性，提供技術支撐針對管控技術難點提供專業咨詢。如：保護建筑方案技術支撐，首席專家負責制，組建專家團隊全程指導。重大工程變更技術支持，對變更中產生的設計變更、合同變更等提供技術支持。

總控管理的工作內容對于管理人員的專業性、綜合性要求較高，因此引入合適的具備專業綜合能力的社會資源承擔此項工作，既有合理配置資源的價值，也有分擔項目管控風險的作用。

同時，作為獨立第三方，總控單位對于項目的分析和控制會較為客觀、公正，為指揮部合理決策提供了基礎。總控單位的技術能力及工具研發較為成熟，可直接引入信息管理工具等，提高項目統籌效率。為項目的順利實施完成提供了保障。

3.項目應用成效

在半年的工作時間內，總控單位在總體層面制訂了工作結構分解清單、單位職責分工表及相關建議、項目關鍵線路及里程碑，建立了信息管理標準與制度，架構管理信息模塊、搭建存儲平臺及共享云盤、數據更新與維護等。監管過程中共計編寫現場技術信息記錄23份，給工程的順利實施提供了堅實的基礎。就現場的各種違建，發出了14份調查報告，安全檢查表50份，安全快報26份，質量快報52份，進度快報15份。給各區的監理及總包、分包進行6次培訓。給各區指揮部、市指揮部提供了有效的幫助。

圖5 項目進度執行情形況分析

經過各方的共同努力，實現了各處其它建筑當年8月底完成拆除外腳手架，文保優保建筑在本年年9月中旬拆除外腳手架的目標。最終項目總體達到了既定的2016年11月底基本完成的目標。

圖6 整治前后成效對比

四、結語

根據我國城市化進展情況分析，未來政府主導的舊城區改造項目今后將大量產生。本案例為今后此類項目的合理管控提供了可借鑒的經驗。可以總結模式創新要點如下：

1.管控層級的合理布局：建設指揮部定位核心問題監管、關鍵問題決策，引入總控單位支撐片區總體統籌工作，項目建設主體解決項目層面落實執行。不同層級管理責任主體的明確，界面銜接有序，合理分配項目推進風險，消除管理空擋。

2.專業資源的合理應用：舊城改造面臨諸多技術難題，依靠專家牽頭突破技術難點，總控統籌技術方案，可以讓技術攻關落實推進效率更高。

3.信息建設的不斷加強：總控模式的核心在于高效地統籌分析項目推進信息，為最高決策者提供支撐。因此，項目管理水平的提升與項目信息化水平的提升息息相關。