生態公益型國有林場可持續發展思路

謝志勇 李映廷 張珀瑞

摘要：指出了我國共有國有林場4855個，其中生態公益型國有林場4395個，職工75萬人，分布在31個?。ㄊ小^）的1600多個縣，經營面積9.3億畝，是我國國家林業生態建設的主要力量。近年來，生態公益型國有林場積極探索改革發展途徑，取得了一些成效，但是隨著改革發展的深入，也慢慢陷入了困境。深入研究了全國生態公益型國有林場遇到的發展壁壘，探析了生態公益型國有林場陷入困境的原因、存在的問題，提出了下一步改革發展的框架，對生態公益型國有林場突破困境、促進林場發展有重大的現實意義。

關鍵詞：生態公益;國有林場;可持續發展

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）05-0147-02

1 昆明市?？诹謭霭l展現狀

昆明市海口林場成立于1956年3月3日?，F有土地面積6829.8h㎡，其中，生態公益林地面積為4436.1h㎡，森林覆蓋率80.5%，活立木蓄積量23.6萬m3。1998年，?？诹謭龃蟛糠謪^域被昆明市政府列為“天保工程”項目的實施區，并于2000年被界定為生態公益型林場;2001年11月，昆明市?？诹謭霰焕ッ魇屑{入一類公益事業單位管理;2010年，海口林場單位性質主要從事科研技術工作。林場現設有1個場部、4個林區、1個苗圃基地、1個展覽館、1個亞熱帶高原樹木園和2個公司（昆明市?？诹謭隽椎V公司、昆明市海口林場職工技協服務部）

海口林場現有土地面積7563h㎡，其中森林面積為6683.8h㎡，活立木總蓄積量235500 m3，全場生態公益林地面積占海口林場林地面積的66.4%，森林覆蓋率為80.54%。林面積為518.4h㎡，蓄積量為4380hm3。

2 昆明市海口林場現行經營管理過程中存在的問題

2.1 管理機制不健全，可持續發展活力不夠

昆明市林業局是昆明市?？诹謭龅纳霞壷鞴懿块T，對?？诹謭鲞M行管理并監督，林場無自主管理權。對于一小部分的商品林經營業務，同樣也是由昆明市林業局下達采伐指標，林場遵照執行采伐。行政指令色彩十分濃重。林場職工主要由20個世紀80年代定崗的老職工家屬及子女，以及近年來通過事業單位招聘考試進入的大學本科以上的人員組成，由于易進難出的事業人員流動機制和“大鍋飯”式的收入分配模式，林場陷入了職工積極性不高、機構臃腫、職工工作技能更新慢的困境。

2.2 森林經營水平不高，可持續發展動力不足

目前，部分林區的云南松仍有不同程度的小蠹蟲害發生。公益林中的幼林撫育間伐工作還沒有展開，低效林改造工程也進展緩慢，樹種替代工作也沒有進行，林場的森林資源質量不高，生態效益難以充分發揮。商品林多數為中幼林，用材林中近熟林、成熟林、過熟林面積僅為489.4h㎡，只占林地的8.0%，加上政策不明朗，一直沒能實現合理的開發利用。

2.3 基礎設施建設落后，可持續發展基礎不牢

?？诹謭鍪冀ㄓ?0世紀50年代末期，長期以來一直按照“先生產后生活”的原則進行建設，投入主要用在了營林造林上，基礎設施建設投入很少，林場修建林區公路長度為60.5km，公路密度僅為7.9m/h㎡，不能滿足發展及管理需要;林場路況較差，內部大片土路沒有硬化，路面高低不平，車輛難以通行;除了“139”嘹望臺外，林場其他重要森林防護位置還沒有安裝電腦監控系統;林場內部的供電、供水、通訊等基礎設施都已殘破不堪或不能滿足發展的需要，亟需改造或重新修建;林場房屋多為20世紀60年代建場時所造，歷經歲月，簡陋破舊，大部分職工現還居住在危房之中，林場13個護林點中還有2個不通水，3個不通電;林場50%的職工長期堅守在深山老林，工作、生活環境艱苦，存在著夫妻長期兩地分居、子女受教育困難、文化娛樂活動缺乏等困難。

2.4 森林防火形勢嚴峻，可持續發展保障不力

林區內地形復雜，許多地方農業生產區和林區交錯，容易形成野外火源。林區內人口達到11萬人，林區除了村莊密布外，還有西儀股份公司、三聚磷酸鈉廠、云南三環化工有限公司等眾多工礦企業，村民和企業員工頻繁出入林場，容易造成森林火災隱患。隨著近年來林場造林面積的不斷擴大，封山育林力度的加大以及天然保護工程的實施，林區可燃物嚴重過載。此外，海口林場中處于一級火險等級面積有2236h㎡，占經營面積的29.6%，處于二級火險等級面積有5192h㎡，占經營面積的68.7%，林場火險等級面積比重很大，但防火基礎設施卻嚴重不足。目前整個?？诹謭鲋挥朽谕_一座，觀測人員4人，觀測面積為4500 h㎡，嘹望觀測覆蓋率僅為全場面積的70.0%，部分護林點工作生活環境極為落后，特別是缺水缺電，給森林防火監測及通信聯絡工作帶來了極大的困難，如果出現森林火險，指揮撲救工作十分不便，林場整體森林防火形勢十分嚴峻。

3 生態公益型國有林場實現可持續發展對策

3.1 改革財務管理體制，提高職工收入

生態公益型國有林場屬全額撥款事業單位，目前采取的是上級主管部門監管權高度集中的管理模式，林場所有收入和支出實行收支兩條線管理。但收入無法留成做獎勵，難以調動職工的積極性。改革應使林場具有一定的自主經營權利，林場經營收入可以按比例留成作為獎勵，上級主管部門對經營進行監督管理，使得經營和管理權利分離，在立足生態保護的基礎上，保障林場能盤活可經營性資產，產生一定的經濟效益。

3.2 對可經營性資產采取市場化運作

在夯實林場生態保護基礎的前提下，合法合理地按照分類經營的原則，劃分保護區、經營區，在經營區內規劃經營范圍，引導職工或其他社會資金投入，開展林下經濟開發，充分、合理利用森林資源。國有林場在從事經營活動的過程當中，必須按照財政收入支出分開核算的制度來執行。將林場發展產業取得的凈利潤全額返還給林場，一部分作為林場發展資金，用于林場森林保護、營林生產、森林防火、生態文明建設與宣傳等工作，一部分用于改善生產生活條件、建立獎懲機制。

3.3 改革勞動制度、調動職工積極性

3.3.1 重新核定工作崗位

加強林業行政主管部門對國有林場的管理職責，市級林業主管部門要成立相關的業務科室，具體開展國有林場的管理指導工作。各地要根據國有林場森林資源面積、管護難易程度、業務范圍等實際情況，執行國家和省有關政策規定，按照實事求是，“一地一策”的標準合理設置林場崗位比例，在保持穩定的基礎上不斷進行優化。事業編制應落實到國有林場（包括林場管理機構），可在市、縣（市）區范圍內調劑統籌，主要用于聘用管理人員、專業技術人員和骨干林業技能人員，優先解決本單位符合條件的正式在職職工;強化對編制使用的監管，事業性質國有林場新進人員除特殊要求外，都要按規定實行公開招聘。

3.3.2 引進林場領導及職工上崗競爭機制

場領導在委任制的基礎上引入競爭機制，在競聘的基礎上由上級主管部門任免，在源頭上保證林場主要負責人擁有較高能力和素質。同時加強對林場場長、副場長的政績考核，考核結果作為獎懲、提拔、交流的依據。同時要賦予林場場領導班子更多的管理經營自主權，提高林場的決策效率。進一步建立健全職工代表大會制度，充分發揮林場職工代表大會的監督作用。

林場職工實行擇優上崗，能者上、庸著下的，優者進、差者出的管理機制。面向社會招聘林場需要的人才，實現職工的合理流動。

3.3.3 精簡人員，分流安置富余職工

按照國家對護林工作的具體要求，重新核定林場編制，對剩余人員進行分流。對分流人員可以采取以下幾種方式：尋求政府政策支持，提前退休一部分臨近退休的職工。在本人申請的基礎上，勞動管理部門可以辦理相關手續，林場支付基本生活費用和“五險一金”;以買斷工齡的方式分流一部分職工，一次性支付補償費用，同時解除與林場的勞動關系;以停薪留職的方式分流一部分職工。鼓勵職工另選工作，林場保留其工作關系，林場可保障其基本的社會保險費用，同時隨時可以為其辦理辭職手續。

3.4 建立合理的管理績效評估方法

生態公益型國有林場是非盈利型組織，但并不能說林場的管理就不講效益和效率。特別是在市場經濟條件下，所有經營管理者都應該追求效益和效率。根據公共支出的成本理論分析和評估?？诹謭龅墓芾砗徒洜I行為。支出成本和效益分析是一個十分復雜的過程，其成本包括內在效益和外在效益。根據公共支出理論，應將支出成本和社會效益進行對比才能得出合理結論。

就社會成本而言，生態公益型國有林場主要由以下兩部分組成：一是投入管理和經營的要素成本。二是開展經營活動的機會成本;但林場的社會成本和社會效益的確認是一個難題，特別是社會效益不容易合理界定和量化。具體評估的成果可以作為林場管理經營效果的評價，為主管部門考核林場績效和分配資源提供一定的參考。

4 結論

主要針對公益型國有林場可持續發展的問題，提出了生態公益型國有林場的可持續發展思路及相應對策措施，達到合理配置資源、經營收益反補林業管理、減輕財政負擔、提高職工收入的目的，使生態公益型國有林場實現可持續發展。生態公益型國有林場的可持續發展研究任重道遠，其問題的解決絕非只靠一朝一夕，在工作開展的過程中還會碰到很多的困難和問題，還需要動態地、持續地開展研究。

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