交通樞紐與產城融合如何互為“神助攻”？

印朝富 上海協君投資咨詢有限公司總經理

宋茜 北京市中倫（上海）律師事務所

1 “城市—產業—交通”三者之間的互動關系

“要致富、先修路”這一口號早已深入人心，“村村通公路”工程也極大地改善了我國廣大農村地區的基礎設施現狀。但是，隨著城市的擴展、城鎮化水平的提高、現代物流業、跨境電商等新興貿易模式的蓬勃發展，城市出行和經濟發展僅依靠公路（道路）運輸早已力不從心，必須打造公路、鐵路、航空、港口及市域軌道交通等在內的便捷交通系統及多式聯運體系，以實現商品貨物快速集散，人口出行便利快捷、人與環境和諧發展。

從宏觀統計數據來看，目前全國已建成高鐵站約500個、民航運輸機場逾200個、高速公路通車里程13.1萬公里、億噸大港數量達34個、萬噸級及以上泊位2300余個、已開通軌道交通的城市達31個。可以說，現代化立體交通運輸體系已初具規模。從具體實踐來看，不少城市在規劃鐵路、機場、軌道交通等設施時，都帶有以交通設施帶動城市發展的目標，致力于打造“高鐵新城”、“臨空園區”、“臨港新城”、“軌交小鎮”等，但實際的效果卻并非個個盡如人意。

以高鐵項目為例，曾有研究人員結合夜間燈光遙感、騰訊位置、興趣點等時空大數據對全國484個高鐵站點做了深入分析，得出結論認為有超過四分之三的站點為待發展型高鐵站，這些站點一般為新建高鐵站并距離中心城區較遠，站點周邊缺乏人口和產業的支撐，周邊環境比較蕭條，城市基礎設施建設還有待進一步完善。更有甚者如合肥北城站，由于所在區域北城新區地處偏遠、現有的產業基礎不足以為該區域帶來足夠的人口，進而為高鐵站帶來足夠的客流，高鐵站的運力與北城新區的產業發展之間未能形成良性互動，最終導致高鐵站的運營入不敷出，難以為繼。目前這座2012年剛剛建成的高鐵站面臨即將關停的尷尬境地。

由此可見，城市—產業—交通三者之間相互依存，偏廢任何一環都將影響其他環節功能效用的發揮。

2 多視角看待“交通樞紐+產城融合”同步實施的必要性

（一）人口和產業聚集視角下，對“交通樞紐+產城融合”模式的內在需求

居民出行、人口流動、原材料及產品運輸離不開交通基礎設施，居民的居住、教育、文化、醫療等需求離不開市政配套基礎設施，即導入人口和產業的前提是基礎設施配套初具條件。然而，僅僅有完善的基礎設施硬件條件遠不足以留住和聚攏人口。近年來，在盲目上馬新型城鎮化項目過程中出現的“空城”、“鬼城”現象足以證明，缺乏必要產業支撐的城鎮化，不足以為區域發展提供持續的動力。并且，盲目地將農村城鎮化，征收和征用農民土地，將造成大量失地農業人口的生活就業問題，更容易引發一系列社會穩定問題，因此有效地導入產業，解決失地農民的就地安置就業問題，也是在新型城鎮化過程中為維護社會和諧穩定和可持續發展的應有之意。

同時，隨著人民群眾生活水平的提高及對生活環境、工作環境要求的不斷升級，以往片面強調產業園區功能，忽略生活配套設施供給，或隨著城市的擴張，致使產業園區與生活園區相距甚遠的規劃建設模式，不僅對城市交通造成了很大壓力，也引發一系列城市病。因此，人們開始反思、探尋工作與生活有機結合的模式。因此以基礎設施功能配套為基礎、以產業集聚為驅動、以宜居生活為基調的產城融合綜合開發模式日漸受到推崇。

（二）財政可持續發展視角下，對“交通樞紐+產城融合”模式的內在需求

政府財政預算采用“收支兩條線”管理。在政府的四大類預算科目中，政府可支配財力主要指一般公共預算和政府性基金預算。一般公共預算的主要收入來源是政府的稅收和非稅收入，該等收入主要與政府管轄區域內的經濟發展水平和產業稅收貢獻程度有關。政府性基金預算的主要收入來源是與土地有償使用（主要是土地出讓金）相關的收入，該項收入主要與土地價格和供應量相關。

基礎設施建設，從土地一級整理滿足通平要求，到區域內外聯通所需的大小交通基礎設施，再到保障性住房、醫院、學校、公共休閑設施、產業服務基礎設施、公共配套基礎設施等都主要體現為資金投入，即財政支出責任。而支撐龐大的財政支出責任的方式，除控制投資進度及投資規模外，更重要的是如何“開源”，即須重視提高地方政府自身的財政收入。

從實踐中大量的TOD（軌道交通+物業）、AOD（機場+臨空園區）開發的案例可知，城市軌道交通、機場、港口等重大交通樞紐設施因其具有帶動人口聚集、人員流動的天然優勢，因此將對周邊區域土地形成顯著的溢價效應。同時，基礎設施條件提升和帶動下導入的核心優質產業落地發展將帶來區域經濟發展、稅收增加、居民和產業人口消費能力增長、帶動相關產業發展和聚集等良性經濟循環，構成區域財政收入增長的持續動力。從而在基礎設施和綜合開發、產業導入的雙重作用下，使政府一般預算收入與政府性基金預算收入兩個科目的政府財力均獲得增長。

一方面，基礎設施建設與產城融合的有機結合下，產業落地、升級、交通基礎設施帶來的地價升值形成的稅收增量收入、土地增值溢價收入等可用于彌補先期進行基礎設施投資開發的資金缺口，同時，政府收入的增加、財力的增長也使政府有更充沛的財力支撐區域后續基礎設施建設和公共服務的投入，擺脫區域發展靠上級補貼或高額舉債的“輸血模式”，而形成有效的區域“造血機制”，實現區域經濟投入和產出的自平衡，帶動區域經濟實現良性、可持續發展。

（三）社會資本投資商業模式視角下，對“交通樞紐+產城融合”模式的內在需求

在政府財力不足的地區運作片區綜合開發項目和基礎設施項目，目前多以PPP模式實施。而此類項目大多屬于無使用者付費來源或使用者付費不足以覆蓋投資建設運營成本或收益水平較低的公共性、公益性項目。參與此類項目投資的社會資本，往往需要依賴政府財政支付及后續產業投資企業付費、區域人口消費等收入收回其前期投資過程中支出的成本和后續運營管理成本，還要獲得相對合理的收益以保證企業自身的可持續發展。因此類似項目投資動輒上百億，合作期短則10年，長則將達到30年，投資人資金投入大，回收周期長，且回收風險很大程度上依賴于政府財政能力，若地方政府后續長期財力不能形成有效增長，則投資人將面臨極大投資風險。

二級商業開發和產業項目投資人的投資前提是所在片區基礎設施硬件水平需滿足其固定資產及產業投資的基本要求（如有充足勞動力、有必需的交通內外聯運輸通道、有滿足通平條件的產業用地等）。二級商業開發和產業項目投資人雖也存在一定的投資風險，但主要表現為市場經營風險，屬于投資人自身依據其經驗和商業運作能力相對可控制的風險，且一般回收周期、收益率均高于公益性基礎設施投資，其投資行為也將給當地政府帶來財政增量收入（主要體現為稅收收入及土地出讓金收入），有利于增強政府的財政實力，從而減輕片區綜合開發及基礎設施項目投資人面臨的政府支付能力風險。

由此可見，在投資人對區域基礎設施投資和產業投資之間，從合理的商業模式角度，將基礎設施與片區開發、產業導入和產業投入進行綜合平衡安排，既是不同投資項目之間先行后續關系的客觀需要，也是投資人自身合理控制投資風險、實現投資區域內投入和產出相平衡，實現項目資金平衡和項目商業化運作的需要。

3 “交通樞紐+產城融合”模式的可行性分析

（一）“交通樞紐+產城融合”模式有助于政府和投資人實現合作雙贏

國內外大量成功的實踐案例表明，適應市場需求和具有前瞻性的產業規劃及商業策劃，不但可以使交通基礎設施的發揮起聯系區域內外交通的作用，更可以依托重要的交通基礎設施、交通樞紐和區域主力產業不斷吸引及衍生與此相適應的上下游產業，形成產業吸附和人口聚集作用，進一步加速了區域經濟的增長速度。

以阿姆斯特丹斯基蒲物流園區為例，機場的投資人以機場投資建設為核心，并同步規劃了一個區域，專門做購物休閑服務、商務辦公以及交通中轉，就近銜接鐵路車站，通過空鐵聯運，提高了機場的使用率和可達率，并可實現與歐洲各大城市的連接。后來發現，這一規劃區域的實際入駐機構既包括：從事航空相關業務的公司，如航空公司、貨運商、配餐服務、海關等；還吸引了許多國際業務繁忙的公司，如跨國保險公司等入駐。通過具有商業前瞻性的合理規劃，直接滿足了客戶的需求，同時也提高了區域經濟效益。這是典型的以機場為導向的綜合開發，通過綜合開發，將機場從單一的運輸功能改變為集運輸、商貿、服務等于一體的復合型功能，并通過與其他交通設施相連，使機場從一個孤立的點變為一個繁忙的交通樞紐，帶來更多的客流，從而進一步刺激產業發展。

國內較為成熟的同類案例可參考深圳蛇口工業區。將整個蛇口視為一個大的園區，將整個園區規劃為中區、前港、后城三部分，且同步開發建設。以港口為基礎，以物流作為起點，物流引發產業的前驅驅動；產業集聚帶來了商服、貿易，形成繁榮的市場。

隨著30年的發展，城市的聚集能力越來越強，舊的產業不斷被更換，蛇口也在進行產業升級。前港過去以傳統服務業為主，比如集裝箱、運輸，產業發展到了一定時候就要把它集中化，效率提高之后，把有效的土地資源讓渡出來，在原來的老港口位置建設郵輪母港，為產業升級引進娛樂、商業提供基礎。并讓“中區”產業園更向海邊靠近，又有居住又有產業，把好的區塊充分利用起來。產業升級后，老蛇口主打商貿和高科技，有文化創意、自貿商城、跨境電商、醫院、養老、國際學校等；新的自貿區以現代國際貿易和物流服務業為主；太子灣是以娛樂、商業為主題，郵輪母港就設在太子灣。共性是打造宜居、宜業的城鎮，工作和家之間的距離10-15分鐘，實現產業與居住的良性互動。

（二）“交通樞紐+產城融合”模式已獲國家政策法規層面的大力支持

（1）在國家層面，國務院各部門、各部委先后發布了多項文件支持“交通樞紐+產城融合”。

國務院先后于2012年和2014年，以“國發〔2012〕64號”、“國辦發〔2014〕37號”國發[2014]60號文件引導和鼓勵公共交通用地的集約化利用和綜合開發，并且專門提出在鐵路建設項目、城市軌道交通項目這類投資額較大的交通樞紐設施周邊區域實施土地綜合利用開發。將“公共交通用地綜合開發收益用于彌補公共交通基礎設施建設和彌補運營虧損”，以吸引社會投資人的參與熱情。2017年，《交通運輸部收費公路政府和社會資本合作項目指南》中也明確，在收費公路PPP項目中，統籌考慮開展PPP項目政府可賦予的政策措施，包括了項目沿線土地開發使用。

對于綜合開發用地的取得方式與交通基礎設施的投資建設程序相銜接問題，國土資源部在“國土資廳發〔2016〕38號” 文中明確：采用PPP方式實施的項目相關用地需要有償使用的、通過招標方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發權中標人等情形下，可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環節合并實施。

（2）各地方政府相繼出臺了地方性政策，鼓勵“交通樞紐+產城融合”項目落地

相對于國家層面文件的宏觀性、指導性，地方層面的類似政策法規，主要集中在地方政府具有較大自主權的城市軌道交通類項目，且更具備實踐性。例如北京、上海、南京、無錫、青島、寧波、鄭州、貴陽、廣州、昆明、成都、南寧等地均出臺了鼓勵支持進行城市軌道交通等公共交通用地綜合開發的政策。對于投資人更為關注的如何取得綜合開發建設用地使用權的問題，部分地方政策還明確了綜合開發的范圍、建設用地取得方式等內容。

綜合各地的政策法規，目前軌道交通周邊土地供給在現行《土地管理法》的上位法要求下，區分不同的開發主體和合作方式，主要的供地方式有：協議出讓、作價出資和招拍掛三種。協議出讓方式主要作為向軌道交通建設/經營單位定向供應土地的方式，如鄭州、成都的相關文件中均有類似表述。而深圳市規定軌道交通建設/運營主體，按照封閉管理、風險可控原則進行，可以作價出資方式取得土地使用權。以上海為代表的其他大部分地區則采用了相對保守的做法，仍要求以招拍掛方式作為土地供應的主要方式。如綜合開發主體以協議方式取得建設用地使用權，應以自主開發為主，土地使用權不得轉讓；如引入社會投資主體參與開發的，軌道交通場站建設用地使用權以招拍掛方式公開出讓。

綜上，我國上至國務院及各部委，下至各地方政府，對于“交通樞紐+產城融合”模式總體是鼓勵支持的態度，因此“交通樞紐+產城融合”模式在政策上具有可行性，在實踐中也已出現了大量“交通樞紐+產城融合（或城市開發）”的成功案例。

4 “交通樞紐+產城融合”模式待解決的難點問題

“交通樞紐+產城融合”模式雖然有很多成功案例，但是在實踐過程中也難免因各地上位法不健全、地方操作方式不統一而遭遇現實困難。

（一）總體規劃與區域規劃協調性問題

目前無論是國家層面的引導政策，還是土地管理方面的上位法要求，在重大項目落地和土地供應前，均需“符合土地利用總體規劃”的要求，產城融合項目，還需要有明確、完整的產業規劃、符合所在城鄉的總體規劃。在項目策劃時需要考慮總體規劃與區域規劃的一致性，產業規劃與區域所在城鄉整體規劃的協調性和穩定性，在此過程中，既要避免過度超前造成建成設施長期閑置又要避免因短視效應造成區域發展不可持續，因此需要在編制和落實相應規劃方案、開發方案時確保產業落地與基礎設施建成的同步性，及產業升級換代與基礎設施功能提升之間的協調性，并在開展地籍調查的基礎上，利用現有政策解決土地利用性質調整、供地指標調配等矛盾，形成具有區域特色并可執行的供地政策、產業扶持政策。

（二）區域投資開發與建設時序問題

交通樞紐設施和產城融合項目都需要大量資金投入，在開發過程中需要考量具有不同經營屬性子項目的投入/產出周期和面臨的供需矛盾，并在此基礎上策劃整體項目的開發時序，實現滾動開發，盡可能縮小項目投資與項目產出之間的缺口，使不同經營屬性、不同收益水平的項目形成有機搭配，既滿足公共產品供給的需求，促進區域經濟的良性發展，又能實現項目自身投資、建設、運營所需的資金平衡，形成項目投入產出的動態平衡機制。

（三）長期合作開發的機制體制問題

在政府財力有限、精力有限、能力有限的地區實施“交通樞紐+產城融合”模式需要政府與社會資本共同參與，且其投入大、周期長的特點極大地增加了雙方合作的難度。因此政企雙方必須在合作前期即搭建好合作框架，細化合作模式，形成有效的績效考核和激勵與約束機制，發揮各自所長，只有讓“專業的人干專業的事”，互惠互利才能實現長期合作共贏。

（四）政府資金與社會資本資金在不同類型項目上的優先配置問題

在“交通樞紐+產城融合”模式下，雖然大的方面政府和社會資本的目標是一致的，但是在資金的優先配置上，雙方卻是各有想法。政府主要追求長期社會效益，其所承擔的社會公共服務職責和財政資金管理要求促使其傾向于將有限的財政資金優先用于當地居民工作生活和產業發展所必須的公共性、公益性項目及基本服務保障事項，以實現經濟的快速增長及社會的長治久安。而這些項目往往是無任何經營性收入或僅有極少的經營性收入的項目，難以實現社會資本要求的合理收益率。而社會資本作為一個市場化運作的商業主體，追求經濟效益是其作為市場經濟主體的屬性使然，也是資本逐利性的客觀需要。因此，社會資本的資金更傾向于優先投入到商業價值高、回收周期短的項目中，并承擔相應的市場風險。因此，政企雙方需要在合作方案中細化各項具體子項目的投資建設的時序，以及各方資金，特別是有限的政府財政資金的投入方式，在合理分配項目投資開發過程中的風險和收益，發揮有限財政資金對社會資本資金的撬動作用，提高資金的配置效率，以實現項目整體平穩、高效推進，實現社會效益和經濟效益的雙贏。