論我國現行動物檢疫檢驗制度設計的缺陷及建議

李儒曙

(珠海市海洋農業和水務局，廣東珠海519002)

動物檢疫檢驗工作關系到食品安全、公共衛生安全和畜牧業的健康發展，也事關“健康中國戰略”和“鄉村振興戰略”的成功實施，因此制定科學、完善、可操作性強的檢疫檢驗工作制度是新時代的必然需求。現行的動物檢疫檢驗工作系列制度是根據2015年全國人大最新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》、2010年農業部頒布的《動物檢疫管理辦法》以及2016年國務院新修改的《生豬屠宰管理條例》等法律法規而形成。這些工作制度在一定程度上對動物檢疫檢驗工作起到很好指導、規范和促進作用，但經過多年的工作實踐和驗證，這些制度中尚有許多與實際工作不相匹配、與預期效果不符的缺陷存在，本文探索性地對這些存在的問題進行集中闡述，并提出改進的建議。

1 產地檢疫

1.1 檢疫不確實的風險 規模化畜禽養殖場由于動物疫病防控嚴格，生產區與生活區分離，生產區嚴格封閉管理，外人一般禁止進入生產區，即使有需要進入生產區，也必須事先經過嚴格的消毒和防護；而每天游走于多個養殖場(甚至包括無害化處理場、屠宰場等)的檢疫人員對于規模化養殖場來說，是防疫的高危因素和風險因子，基于人員自身反復消毒、防護的繁瑣和養殖場的高度謹慎，檢疫人員和養殖場都傾向于不進入生產區做產地檢疫，而是在生活區辦公室開證或交證了事，更有甚者，檢疫人員足不出戶，養殖場工作人員自行到檢疫申報點來索證，造成動物臨床檢查包括個體檢查和群體檢查環節均缺失，實驗室檢測就更談不上，因為根本看不到疑似患病的動物。防疫的客觀需求與產地檢疫制度之間的矛盾使得檢疫不確實而“隔山開證”的行為在各地時有發生，甚至是業內心照不宣的規則。

廣東省動物衛生監督部門也意識到此風險的存在，曾對規模場的產地檢疫做過一些探索，嘗試由養殖場獸醫進入生產區拍攝視頻，檢疫人員受理檢疫時，查看視頻進行檢疫，受制于可能存在的法律風險，爭議也較大，這種檢疫方式并未推行下去。

1.2 貨證不符的風險 養殖場出售、運輸畜禽具有較強的隨機性，甚至經常需要在夜晚或凌晨進行出售和運輸，檢疫員一般在工作日的白天進行檢疫，除了在運輸現場做產地檢疫的以外，為了工作的便利，一般的產地檢疫行為發生在出售、運輸環節之前，這樣就造成從檢疫行為結束到出售、運輸環節存在著時間差，根據不同類型《動物檢疫合格證明》到達目的地的時間要求，時間差可能為幾個小時，也可能是幾天，如此就不能保證已經檢疫的動物與后來出售、運輸的動物是同一批次，因而貨證不符的風險確實存在。

1.3 動物分銷換證問題 《動物檢疫管理辦法》只對動物產品設定了分銷換證的情形，但在實際工作情形中，動物分銷換證的需求真實存在，同一車或同一批次的動物在多地分批銷售或在若干個屠宰場卸貨，如果不換證，就會造成《動物檢疫合格證明》中填寫的動物數量與實際入場的數量不符的結果出現；還有一種情形，一批動物攜帶的《動物檢疫合格證明》被第一次卸貨的場所收繳，導致后面卸車的動物因缺乏《動物檢疫合格證明》而需要補檢，又由于貨主提供不了產地相關免疫信息而不具備補檢條件，從而蒙受處罰或被拒絕入場。動物分銷無換證條款導致入場檢疫員與貨主之間的矛盾糾紛時有發生。

1.4 人力資源的限制 產地檢疫在我國普遍由鄉鎮獸醫站或基層動物衛生監督分所工作人員來實施，受基層編制和待遇的限制，專業獸醫較為缺乏，加上單位本身承擔的防疫、統計、母豬保險等各項職能，任務極其繁重，特別是在養殖量大且地域遼闊的鄉鎮，養殖場之間相隔甚遠，有時眾多養殖場同一天申報產地檢疫，而又沒有便捷的交通工具，要按要求和規范完成所有場所的檢疫任務，人力資源根本不能滿足，要完成任務極不現實，那么這種情況下的產地檢疫其實就是各種走過場和搞形式，違背了設置動物產地檢疫的初衷。

1.5 伴侶動物、特種經濟動物的檢疫 隨著我國城鎮化發展和人民生活水平提高，伴侶動物(寵物)和伴侶動物經營場所日益增多，伴侶動物的種類也越來越多；另外，隨著市場需求及養殖的多樣性，除了傳統的畜禽養殖外，各地還存在一些特種經濟動物的養殖。各類伴侶動物和特種經濟動物的產地檢疫申報也越來越多。農業部于2011年印發了部分伴侶動物(犬、貓)和特種經濟動物(兔)的產地檢疫規程，新出現的一些伴侶動物(如嚙齒動物、爬行動物、鳥類等)和特種經濟動物(如龜、水貂等)的產地檢疫規程仍然缺乏，導致基層對這類動物的檢疫不知所措。

2 屠宰檢疫

2.1 檢疫申報主體的問題 《中華人民共和國動物防疫法》第四十二條規定：屠宰、出售或者運輸動物以及出售或者運輸動物產品前，貨主應當按照國務院獸醫主管部門的規定向當地動物衛生監督機構申報檢疫[1]。明確檢疫申報的主體為“貨主”。農業部印發的《生豬屠宰檢疫規程》對檢疫申報相關內容規定為：場(廠、點)方應在屠宰前6小時申報檢疫，填寫檢疫申報單[2]。此處檢疫申報主體為“場(廠、點)”。國內畜禽屠宰場一般為代宰模式，除去屠宰場自宰自售的外，場(廠、點)方并不是貨主，嚴格來說并不能作為屠宰檢疫的申報人，那么這里只能理解為代替貨主履行申報義務的代理人，《檢疫申報單》上應該填寫真實貨主的名字，而不是屠宰場名稱，并且與《動物檢疫合格證明》中的貨主保持一致。在實際工作中，有的檢疫申報點為了便利，將《檢疫申報單》和《動物檢疫合格證明》中貨主一欄全部填寫為屠宰場名稱。假設從屠宰場A出來的一批動物產品進入農貿市場B，就會出現一批貨主全部為A，目的地全部為B的完全一樣的《動物檢疫合格證明》，這樣開出的證明難免漏洞百出。

2.2 檢疫證明的功能泛化 《動物檢疫合格證明》的功能非常有限而具體，即證明動物或動物產品未攜帶動物傳染病或寄生蟲病，屬于獸醫衛生和公共衛生范疇。而在實際生活中，它被錯誤地賦予了動物產品質量合格證明、動物產品安全證明等許多它原本不應有的功能。之所以會出現這種功能的泛化和外延，正是由于肉品品質檢驗的工作沒有得到很好地落實，人們把肉品品質檢驗的功能想當然地附加到《動物檢疫合格證明》的功能中。

3 肉品品質檢驗

3.1 檢驗與檢疫崗位交叉重疊 《生豬屠宰管理條例》第十三條規定：生豬定點屠宰廠(場)應當建立嚴格的肉品品質檢驗管理制度，肉品品質檢驗應當與生豬屠宰同步進行[3]。《動物檢疫管理辦法》第二十二條規定：官方獸醫應當按照農業部的規定，在動物屠宰過程中實施全流程同步檢疫和必要的實驗室疫病檢測[4]。檢驗、檢疫兩項職責由企業和政府分別承擔，且均應與屠宰流程同步。分別配套以上兩項規章而出臺的《生豬屠宰產品品質檢驗規程》(GB/T 17996-1999)和《生豬屠宰檢疫規程》(農醫發〔2010〕27號)對檢驗、檢疫的實施細節進行了具體的規定，但不合理之處是兩個規程之間設置的操作環節和內容大量交叉、重疊。如果嚴格按照檢驗、檢疫各自的規程來操作，就意味著企業和政府兩個機構的人員隊伍必須同時在同一個崗位、同一個操作臺面、針對同一頭豬甚至是同一個剖檢部位進行同步操作，這顯然不符合實際；且很多指標，并不能嚴格區分是檢驗還是檢疫的職責，比如對淋巴結和內臟的檢查。企業和政府的職責交叉不清，導致企業產生很大的惰性，過度依賴政府檢疫，而沒有真正履行肉品品質檢驗責任。企業對肉品品質把控的缺位，導致民眾對《動物檢疫合格證明》的功能和檢疫部門的職責產生誤解，既而對政府相關部門的履職產生不滿情緒。

3.2 檢驗指標不明確 《生豬屠宰管理條例》并未明確肉品檢驗指標，近10年來，肉品品質檢驗指標一直按照《生豬屠宰管理條例實施辦法》(商務部令2008年第13號)的規定來實施，此規章于2018年2月22日剛被廢止，在沒有新的規章出臺之前，肉品品質檢驗指標只能習慣性地沿用舊辦法，舊辦法規定肉品品質檢驗的內容包括：健康狀況、傳染性疾病和寄生蟲病以外的疾病、注水或者注入其他物質、有害物質、有害腺體、白肌肉(PSE肉)或黑干肉(DFD肉)、種豬及晚閹豬以及國家規定的其他檢驗項目[5]。這存在3個問題：1是傳染病和寄生蟲病以外的疾病說法太籠統，缺乏操作指引性；2是肉品檢驗員站在胴體流動繁忙的軌道生產線上，短時間內憑肉眼根本無法區分是不是傳染病和寄生蟲病以外的疾病，何況這種區分也完全沒有必要；3是其他物質、有害物質，這種指標極不明確，指向極其含糊，同樣缺乏操作指引性。檢驗指標的不明確，導致企業的工作人員在開展肉品品質檢驗工作時，無所適從。

3.3 檢驗偏重“有病”而弱化“有害” 《生豬屠宰產品品質檢驗規程》(GB/T 17996-1999)對品質的定義為：生豬產品的衛生、質量和感官性狀[6]。從定義到檢驗的流程，基本圍繞生豬宰前宰后的病變、衛生來檢驗。但事實上在嚴格把好屠宰廠(場)入場關、做好宰前檢查后，進入屠宰環節的生豬出現病變的概率是小的，即使有病變，也會被同步檢疫的人員發現并處理，反而是有害物質殘留的風險較高，如抗菌藥物、重金屬以及違禁添加物殘留。特別是來自使用自配料比例較高的中小型養殖場和散養戶的畜禽，有害物質殘留的風險尤為值得重視！目前除“瘦肉精”膠體金層析試紙比較成熟，可以速測初篩外，一般有害物質通過肉眼臨床檢查無法快速判別出來，必須通過實驗室檢測才能得出準確結果，但目前實驗室檢測手段在屠宰環節肉品品質檢驗中基本是缺失的。

4 建議

4.1 建立生物安全隔離區，變更現行的屠宰用動物產地檢疫程序 設置動物產地檢疫的初衷在于限制感染病或寄生蟲病的患病動物離開產地，避免造成病原在運輸途中的傳播，經過上述分析發現，現行的產地檢疫制度事實證明并不能完全起到阻斷病原傳播的作用。在國際進出口貿易上，OIE成員國為了動物貿易方便和安全，在出口國境內設立生物安全隔離區[7]，各地可以借鑒OIE的做法，根據空間因素(自然地理屏障)和生物安全規范管理措施，建立一到若干個生物安全隔離區，獸醫行政主管部門定期對生物安全隔離區覆蓋的養殖場進行例行監測、風險評估和綜合維護，而不再需要檢疫人員天天東奔西走于各養殖場實施產地檢疫。生物安全隔離區的建立不但有利于國內各地動物貿易的安全，而且有助于區域內動物疫病的控制和疫情的撲滅。

在畜禽集中屠宰的前提下，帶有追溯標識的屠宰用動物從生物安全隔離區出售、運輸，終端是屠宰場，借鑒OIE成員國在動物進口時設置隔離檢疫站的做法，將屠宰場的臨時圈養欄舍改建為隔離檢疫站，隔離檢疫站內部根據功能細分為待宰欄、隔離欄和急宰欄。將產地檢疫申報點設在隔離檢疫站的入口環節，同時科學制定病、死動物無害化處理機制，將有效地化解目前動物產地檢疫面臨的難題和風險。且把部分產地檢疫申報點與屠宰檢疫申報點合二為一，有效地節約了人力和物質資源。因此，須配套推進畜禽集中屠宰和動物追溯體系的建設，廢除現行的屠宰用動物產地檢疫程序，將原有的人力資源放在種用(包括精液、卵、胚胎、種蛋等)、乳用、伴侶動物等非屠宰用動物的產地檢疫上，既保障了動物源性食品安全和公共衛生安全，又大大減輕了基層獸醫部門原有的產地檢疫工作負擔，同時也將具備條件把種用、乳用和伴侶動物的檢疫工作做得更加規范。

4.2 加快制定伴侶動物和特種經濟動物產地檢疫規程 由于狂犬病、流感等人獸共患病的存在，伴侶動物的衛生健康狀況，直接關系到公共衛生安全；而特種經濟動物一般處于半馴化狀態，可能攜帶某些野生動物身上常見病原，對公共衛生安全亦有影響。因此，政府應積極應對社會出現的新情況新需求，除犬、貓、兔外，針對新出現的各類伴侶動物和特種經濟動物，須加快制定其產地檢疫規程，減少基層獸醫的困惑與盲從。

4.3 明確屠宰檢疫申報對象 嚴格按照《中華人民共和國動物防疫法》第四十二條規定，修改現行的《生豬屠宰檢疫規程》，明確檢疫申報對象為貨主，其他人或機構可以代為申報，但申報檢疫單上須同時填寫申報人和貨主的信息，《動物檢疫合格證明》中的貨主與檢疫申報單中的貨主必須一一對應，除屠宰場自宰自售的產品之外，凡是將代宰屠宰場當做貨主的《動物檢疫合格證明》一律視為無效證，通過產品與檢疫證的唯一對應性落實貨主的食品安全責任。

4.4 重新劃分檢疫檢驗職責，明確檢驗指標，偏重有害物質殘留檢驗 在現行的檢疫檢驗雙軌制的框架下，重新劃分檢疫檢驗職責，建議把“有病”無論是否為傳染病或寄生蟲病(如中毒病、內外科病等)均納入檢疫的范疇，確定疫病名錄，劃定檢疫對象，將公共衛生和獸醫衛生職責全部歸為政府職能；將“有害”作為肉品品質檢驗的范疇，把有害物質的檢驗職責賦予屠宰企業。這樣政府和企業職能邊界劃分清晰，互不交叉干擾，各司其職。重新制定《生豬屠宰產品品質檢驗規程》，明確檢驗指標，借助實驗室檢測手段，重點將獸藥殘留、重金屬和違禁添加物作為檢驗對象，通過屠宰端的肉品品質檢驗、追溯和執法，倒逼養殖端杜絕抗菌藥物的濫用和違禁添加物的使用，促使養殖場規范用藥用飼，并自覺在動物出欄時嚴格執行獸藥休藥期規定。

未來也可以借鑒美國屠宰監管的經驗，逐步將雙軌并為一軌，不再分設官方屠宰檢疫和企業肉品品質檢驗[8]，將屠宰檢疫人員和肉品品質檢驗人員統一為獸醫衛生檢驗人員，依據一套標準或規程，執行屠宰環節的檢疫檢驗，《動物檢疫合格證明》與《肉品品質檢驗合格證明》兩證合并為一證。

4.5 鼓勵屠宰企業轉型升級，由代宰商轉變為肉品批發商 我國現在大部分屠宰場的經營模式為代宰加工模式，除部分自宰自售的之外，動物及動物產品的所有權均不屬于這類屠宰場，屠宰場在生產期間，屠宰場工人、肉品品質檢驗人員、官方獸醫人員、生豬批發商、動物產品批發商、個體肉販、各類買手人等同時涌進車間，眾人圍著生產線打轉，人多冗雜，環境嘈雜惡劣，且大部分在夜晚或凌晨作業，既有生產安全隱患，食品安全也得不到很好的保障；同時動物產品經營商需直接參與的環節過多，其權益隨時可能面臨受侵害的風險，不利于營造公平、友好的市場環境和秩序，增加了肉品經營的隱性成本，從而滋生定點場外的“私屠濫宰”行為。因此，政府在監督屠宰企業做好服務的同時，在保證市場公平競爭的前提下，可制定政策，鼓勵屠宰企業轉型升級，由代宰商轉變為肉品批發商，這樣既有利于明確肉品質量安全責任主體，同時避免了生豬批發商、動物產品批發商以及個體肉販等與生產無關的人員擠入車間；在屠宰過程中，按照OIE倡導的動物福利原則，保證福利屠宰，盡量使動物避免因疼痛、恐懼或焦慮而發出叫聲，這些都改善了車間環境。有條件的企業可以采取冷鏈儲存、配送，繼而減少夜晚作業時間，從而起到生產安全與食品安全一舉兩得的效果。

4.6 積極探索動物產品溯源機制 動物從養殖場到屠宰場，可以通過追溯耳標來溯源。但動物產品在分割后的溯源，一直是困擾監管部門的難題。鼓勵行業積極探索采用信息化、智能化科技來破解難題，形成一套行之有效的溯源機制來保障動物產品的安全。譬如有的城市采用激光灼刻、二維碼等溯源手段進行了有益的嘗試，值得各地借鑒和發展。