維穩(wěn)的善治對(duì)策

李 閃 唐麗萍

(東華大學(xué)，上海 200051)

一、群體性事件和基層“維穩(wěn)怪圈”

(一)含義：群體性事件和維穩(wěn)怪圈

群體性事件一般指具有某些共同利益的群體以合法或非法聚集表達(dá)利益訴求，對(duì)社會(huì)造成一定影響。近年來(lái)群體性事件頻發(fā)，如2012年江蘇啟東事件；2017年麗江女游客被打毀容以及2018年虐童事件等。

維穩(wěn)即維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，維穩(wěn)的運(yùn)行邏輯在一定程度上起到化盾止紛、實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)的作用。近年，各地的維穩(wěn)成本持續(xù)偏高但成效不容樂(lè)觀。清華大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究課題組指出：“近年來(lái)，我們實(shí)際上已經(jīng)陷入‘維穩(wěn)怪圈’：各級(jí)政府將大量的人力物力財(cái)力用于維穩(wěn)，但社會(huì)矛盾和沖突的數(shù)量非但沒(méi)減反而不斷增加，陷入‘越維穩(wěn)越不穩(wěn)’的惡性循環(huán)[1]”。

(二)群體性事件與基層維穩(wěn)的關(guān)系

我國(guó)繁榮的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、快速的階層分化和多元的利益結(jié)構(gòu)催生了復(fù)雜的社會(huì)矛盾，這些矛盾沖擊著社會(huì)的穩(wěn)定和諧。群體性事件作為體察這些矛盾的信號(hào)和縮影，不失為一扇小而聚焦的窗口，透過(guò)它我們可以分析維穩(wěn)怪圈的成因，并為基層維穩(wěn)提出善治對(duì)策。

二、基層維穩(wěn)：群體性事件治理的必然選擇

學(xué)術(shù)界對(duì)基層政府并沒(méi)有明確的界定。憲法規(guī)定，我國(guó)分為：中央-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五個(gè)行政層級(jí)。所謂的基層，是指組織機(jī)構(gòu)的最底層。顯然中央、省和市級(jí)政府均不是基層政府。縣級(jí)政府起著連接上級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的橋梁作用，是中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理的接點(diǎn)[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于行政層級(jí)的末端，自然屬于基層政府。因此本文的基層政府主要是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(一)歷史原因

我國(guó)自古就有“郡縣治、天下安”的說(shuō)法，郡縣制給我國(guó)行政體系注入新的血液，秦朝開(kāi)始形成“王都-郡城-縣城”的三級(jí)垂直結(jié)構(gòu)，分天下三十六郡。郡守和縣令是由皇帝直接任命且不能世襲的“命官”，已具備專業(yè)化和職業(yè)化特性。官僚們憑借其行政管理技能領(lǐng)取朝廷俸祿，在指定轄區(qū)內(nèi)依法行使被“有限委托”的行政管理權(quán)，如發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、征發(fā)兵役徭役、調(diào)解民間矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)治安秩序等[3]。郡縣的政令雖是受制于中央，但卻具有管理地方事務(wù)的實(shí)權(quán)，在民間矛盾糾紛調(diào)解的作用上不可替代。郡縣制在后世雖歷經(jīng)演變，但縣一直充當(dāng)?shù)胤焦芾碚呓巧h制作為一項(xiàng)重要的地方制度貫穿中國(guó)層級(jí)結(jié)構(gòu)的始終。

(二)現(xiàn)實(shí)原因

基層地方由于其社會(huì)關(guān)系組成的復(fù)雜性且處于科層結(jié)構(gòu)的底端，往往是群體性事件的敏感多發(fā)地帶。基層群體性事件主要是圍繞暴力征地、房屋拆遷等諸多原因引發(fā)的農(nóng)民上訪、報(bào)復(fù)等暴力事件。現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)?shù)氐幕鶎诱翘幚砣后w性事件最直接的公權(quán)力部門。如果基層政府應(yīng)對(duì)及時(shí)合理，事件造成的影響和損失就會(huì)被控制在最小范圍內(nèi)，避免了大范圍動(dòng)蕩，利于基層的穩(wěn)定。

總之，基層政府在行政動(dòng)員和資源整合上的便利，使化解沖突和矛盾的重任自然而然落到基層政府身上，成為維穩(wěn)的主力軍。

三、基層“維穩(wěn)怪圈”的成因

(一)基層能力和角色錯(cuò)位

基層官員由于自身能力薄弱、敏銳度缺乏，往往不能捕捉到群體性事件的萌芽。我國(guó)現(xiàn)有的層級(jí)體制，使得核心資源從基層匯聚到中央。由于資金、資源和人才被層層限制和抽取，面對(duì)突發(fā)群體性事件時(shí)，基層官員鑒于自身能力薄弱不能及時(shí)采取措施，致使原本可以消滅于萌芽的悲劇發(fā)生，陷入“萌芽-基層反應(yīng)遲鈍-事態(tài)擴(kuò)大升級(jí)-暴力維穩(wěn)-驚動(dòng)上層-上層迅速處置-基層消極執(zhí)行”的怪圈，長(zhǎng)此以往，基層維穩(wěn)逐漸被邊緣化。

基層政府由于經(jīng)濟(jì)人特性，往往追求自身的經(jīng)濟(jì)利益。在征地引發(fā)的群體性事件中，本該扮演土地保護(hù)者、使用監(jiān)督者角色的當(dāng)?shù)卣畢s成為征用土地最為直接的推動(dòng)者，甚至不惜違反法律攫取更多土地利益。角色的錯(cuò)位使基層政府盲目追求利益，棄崗位職責(zé)不顧，維穩(wěn)工作成為無(wú)稽之談。

(二)利益沖突與私力救濟(jì)

民眾與基層政府經(jīng)常由于利益偏好不同而引發(fā)利益沖突。一方面民眾的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題得不到解決、利益得不到保護(hù)；另一方面基層政府擅自出賣土地、壓榨挪用民眾的拆遷補(bǔ)償金，使民眾利益受損。利益沖突慣性使政府往往選擇性維穩(wěn)，對(duì)威脅到自身利益的事件,果斷采取措施；相反對(duì)于自己有害無(wú)益或事不關(guān)己的群體性事件，常常采取冷處理或者不處理。

就法學(xué)屬性而言，群體性事件屬于私力救濟(jì)。公力救濟(jì)與私力救濟(jì)的區(qū)別在于是否有國(guó)家公權(quán)力的參與。我國(guó)群體性事件中的私力救濟(jì)，多是民眾的無(wú)奈選擇。一方面是公力救濟(jì)渠道的缺失或救濟(jì)流程復(fù)雜、成本高而效率低；另一方面，已經(jīng)采取了公力救濟(jì)，但未達(dá)到預(yù)期效果，被迫選擇私力救濟(jì)[4]。

(三)畸形績(jī)效和政治晉升

近些年來(lái)，中央政府出臺(tái)的干部績(jī)效考核中“硬指標(biāo)”的內(nèi)容和數(shù)量增加，由之前的GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入增加擴(kuò)大到基層信訪、食品安全、環(huán)境保護(hù)、群體性事件等與社會(huì)穩(wěn)定相掛鉤的指標(biāo)。基層政府非常重視考核的內(nèi)容和結(jié)果，面對(duì)這樣的考核指標(biāo)，只能通過(guò)制造無(wú)上訪記錄、收買被征地的農(nóng)民、暴力鎮(zhèn)壓群體性事件等非理性手段來(lái)獲取考核的達(dá)標(biāo)。畸形的績(jī)效考核指標(biāo)使基層政府的維穩(wěn)在上層壓力和指標(biāo)期望過(guò)高的夾縫中陷入死循環(huán)。

余緒鵬[5](2016)認(rèn)為政治晉升錦標(biāo)賽，是將上級(jí)政府作為委托人，多個(gè)下級(jí)政府作為代理人，下級(jí)政府的代表即基層官員為了得到委托人的獎(jiǎng)勵(lì)而開(kāi)展的晉升競(jìng)賽，獲勝者將獲得職位(或職務(wù))升遷，而競(jìng)賽的項(xiàng)目?jī)?nèi)容則由上級(jí)政府決定。“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”[6]的壓力型維穩(wěn)體制下，基層政府一切向上級(jí)“零容忍社會(huì)不穩(wěn)定事件”指標(biāo)看齊，不允許在自己的管轄范圍與任期內(nèi)出亂子，否則不但考核指標(biāo)不合格影響政治晉升，甚至?xí)G掉頭頂?shù)摹盀跫喢薄盵7]。鑒于這樣的晉升途徑，基層政府往往陷入“以暴制暴”的邏輯怪圈。

(四)法制缺位和監(jiān)督失效

在維穩(wěn)的高壓下，基層政府不惜喪失原則、突破底線采取措施。如湖南嘉禾事件中“誰(shuí)影響嘉禾發(fā)展一陣子，我就影響他一輩子”、黑龍江東寧縣長(zhǎng)威脅被拆遷戶“不要以東寧人民為敵，不要以卵擊石”等[8]。這些雷人官語(yǔ)的出現(xiàn)，一方面是民眾和基層官員的法律和責(zé)任意識(shí)淡薄；另一方面充分暴露出法律在基層的執(zhí)行走樣，由“維穩(wěn)”變成了“唯穩(wěn)”。

監(jiān)督主要指社會(huì)監(jiān)督監(jiān)督。例如公民監(jiān)督、媒體監(jiān)督、企業(yè)監(jiān)督和非政府組織監(jiān)督等，由于缺乏相關(guān)法律的保護(hù)，既無(wú)實(shí)權(quán)又無(wú)效力，常常處于一種尷尬的境地。監(jiān)督失效，必然滋生濫用權(quán)力的腐敗現(xiàn)象，腐敗是社會(huì)不穩(wěn)定的毒瘤，侵蝕著整個(gè)社會(huì)機(jī)體。

四、“維穩(wěn)怪圈”的善治對(duì)策

(一)核心：政治信任

劉孝云[9](2009)認(rèn)為，群體性事件頻發(fā)的重要原因是政治不信任，因此打破維穩(wěn)怪圈的核心任務(wù)是重構(gòu)政府的政治信任。較高的政治信任有利于社會(huì)凝聚力的形成，這種凝聚力將民眾與政府的利益緊緊聯(lián)系在一起，在發(fā)生群體性事件的時(shí)候，這種凝聚力表現(xiàn)為價(jià)值共識(shí)，這種共識(shí)降低了民眾參與群體性事件的可能性和社會(huì)運(yùn)行成本，從而鞏固社會(huì)穩(wěn)定。

(二)維穩(wěn)主體多元化

利益的矛盾和沖突有一個(gè)顯著特點(diǎn)：它是相對(duì)理性的東西，可以用協(xié)商的方式解決，即可以進(jìn)行利益的統(tǒng)籌和整合。對(duì)利益的統(tǒng)籌和整合其實(shí)就是對(duì)多元主體的分工和協(xié)調(diào)。首先，基層官員在維穩(wěn)的工作中扮演主力軍角色，樹(shù)立良好的人民公仆形象；其次公民是維穩(wěn)的參與者或維穩(wěn)對(duì)象；最后社會(huì)組織作為第三方，既要向民眾宣傳政府的政策意圖，同時(shí)也應(yīng)傳達(dá)民眾的利益訴求。經(jīng)過(guò)協(xié)商利益達(dá)成相對(duì)一致，多元主體就會(huì)共同致力于維穩(wěn)。

(三)維穩(wěn)模式多樣化

被動(dòng)維穩(wěn)向主動(dòng)維穩(wěn)轉(zhuǎn)變。被動(dòng)維穩(wěn)經(jīng)常是迫于上層壓力采取的無(wú)奈維穩(wěn)模式，采用抑制手段或者收買欺瞞來(lái)維持現(xiàn)有的社會(huì)秩序，最典型的如：花錢買平安。主動(dòng)維穩(wěn)即積極回應(yīng)民眾訴求，為公民提供制度化的利益表達(dá)渠道，如完善人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、信訪制度等。官民間的良性互動(dòng)減少了許多不必要的糾紛和摩擦。剛性維穩(wěn)向彈性維穩(wěn)轉(zhuǎn)變，摒棄壓制堵塞民眾利益表達(dá)的做法。首先，完善法律救濟(jì)，為公民利益訴求提供司法救濟(jì)和法律援助，解決官民糾紛；其次，完善非政府組織、大眾傳媒等軟性機(jī)制及時(shí)釋放對(duì)立不滿情緒、緩解緊張關(guān)系，建立一種軟、硬結(jié)合的彈性維穩(wěn)模式。

(四)維穩(wěn)監(jiān)督法治化

法治和人治是不同的治理理念，大到國(guó)家的政體，小到個(gè)人的言行，都需要在法治的框架中運(yùn)行。單靠體制內(nèi)的行政性壓力倒逼基層政府進(jìn)行維穩(wěn)，幾乎是不能成功的，維穩(wěn)還需要有體制外的壓力，這種體制外的壓力來(lái)自于法律的監(jiān)督。基層政府由于政治人和經(jīng)濟(jì)人的雙重特性，需要通過(guò)完善法律監(jiān)督來(lái)規(guī)范政府的行為，防止公權(quán)力異化.維穩(wěn)監(jiān)督法治化是禁止公權(quán)力異化的防腐劑。

五、結(jié)語(yǔ)

群體性事件與社會(huì)穩(wěn)定唇齒相依，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局中，基層政府充當(dāng)維穩(wěn)的主力軍和第一責(zé)任人。基層政府處在國(guó)家治理體系中最為基礎(chǔ)和薄弱的節(jié)點(diǎn)，其維穩(wěn)行為關(guān)系到基層治理的成敗；而基層治理又影響到社會(huì)穩(wěn)定的程度，因此，基層維穩(wěn)是影響整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵性變量。現(xiàn)階段的基層維穩(wěn)工作，存在諸多不足和問(wèn)題，但“不畏浮云遮望眼”“風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量”，基層維穩(wěn)將是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的長(zhǎng)期工程。