歐盟之殤
——從難民接納問題看歐洲一體化的困境

凌國強

(湘潭大學，湖南 湘潭 411105)

隨著1993年11月1日《馬斯特里赫特條約》的正式生效，歐盟正式誕生，并日益成為國際社會中舉足輕重的行為體之一。時至今日，歐盟成立已20余載，其一體化進程雖大體上不斷向著縱深方向發展，但也隨著國際局勢的不斷演變而遭遇諸多挫折。近期，歐盟所面臨的最重大問題之一則是難民危機。在如何應對這一危機上，歐盟成員國間具有重大分歧，其中，對歐盟難民強制攤派方案的反對甚至成為英國通過公投脫歐的理由之一，①還有的國家如匈牙利等國則公然拒絕接納難民。以上表明了歐盟各國在難民危機應對問題上的分歧已經導致了歐洲一體化進程的嚴重受挫，②也因此，由難民危機導致的難民接納問題成為新時期的歐盟之殤。

一、歐洲一體化的進程

對歐洲一體化進程的歷史回顧有助于以宏觀視野看待難民接納問題所導致歐盟面臨的新困境。以時間順序為基準，以歐洲一體化進程中具有重大意義的標志性事件為參照，該進程可大致分為以下三個階段：

(一)法德和解與“舒曼計劃”的施行

二戰結束以后，歐洲政治家痛定思痛，為避免戰爭悲劇的重演，時任法國外交部長舒曼發表聲明，提議把法國、德國的煤炭和鋼鐵生產作為整體置于一個其他歐洲國家可加入的最高權力機構的管理之下，并指出煤鋼聯營是歐洲聯合的第一步。舒曼的這一聲明也被成為“舒曼計劃”。此后，在“舒曼計劃”的基礎上，歐洲煤鋼共同體成立，并在此基礎上相繼建立了歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體，最終，三者依據《布魯塞爾條約》進行合并，成立了歐共體，即歐盟的前身。

(二)《馬斯特里赫特條約》的簽訂與歐盟成立

1986年2月，《單一歐洲法案》簽署，為西班牙與葡萄牙的加入鋪平了道路。此后，《歐洲聯盟條約》(即《馬斯特里赫特條約》)于1992年簽訂，該條約旨在為歐洲貨幣聯盟的成立作出準備，并引入政治聯盟的要素。《馬斯特里赫特條約》表明歐共體已朝著一個具備政治、經濟、安全等多重職能的超國家行為體方向發展，因此，該條約的簽訂是歐洲一體化進程所取得的巨大進展，并在這一進程中具有里程碑般的重大歷史意義。1993年11月1日，伴隨該條約的生效，歐盟正式成立。

(三)英國脫歐

歐盟成立以后，歐洲一體化進程并未停下腳步，先后分別簽訂《阿姆斯特丹條約》與《尼斯條約》。之后，2007年12月13日《里斯本條約》的簽署標志著歐洲一體化進程達到了新的高峰。但此后由于2004年歐盟東擴的負面效應逐漸顯現，歐盟應對外部沖擊能力明顯減弱，造成歐債危機持續發酵，嚴重拖累英國等西歐發達國家。在多重內外因素的綜合作用下，英國通過2016年6月23日舉行的全民公投選擇脫離歐盟。而英國脫歐這一重大的歷史性事件標志著歐洲一體化進程的嚴重受挫。③

二、難民接納問題

由歐洲難民危機所引發的難民接納問題也是英國選擇脫歐的重要原因之一。④這場難民危機發端于2010年的“阿拉伯之春”，該政治運動直接導致突尼斯、埃及等中東國家原有威權主義政權的垮臺，并進一步致使敘利亞爆發內戰。地區局勢的劇烈動蕩又成為恐怖主義勢力伊斯蘭國崛起與擴張的重要契機，從而進一步加劇了中東亂局。在這種局勢下，以敘利亞平民為主體的大量該地區人口流離失所，淪為難民。而歐洲地區發達的經濟環境與較為寬松的難民接受政策使其成為難民尋求庇護的首選之地。根據聯合國難民事務高級專員公署的數據，僅在2015年通過地中海到達歐洲的難民數量就高達1015078人，而2014年的數量則僅為216054人。大量難民的集中涌入導致了2015年歐洲難民危機的爆發。為應對這一危機，歐盟采取了包括人道主義救援、加強邊境管控等諸多措施，其中，在歐盟內部引發巨大爭議的措施則是強制性難民分配方案，而以維謝格拉德集團成員為主體的部分國家對此表示了堅決反對。如捷克總統澤曼表示：“只有未來才會告訴我們這是一個多么巨大的錯誤。”

至此，伴隨難民危機接踵而來的除了巨量的難民，其帶來的難民安置與接納問題也隨之浮出水面。

三、難民接納導致的歐洲分歧與歐洲一體化困境

盡管強制性的難民安置方案在歐盟內部獲得通過，但其后續的負面效應則不可小覷，除英國于2016年通過公投脫歐之外，維謝格拉德集團國家也以拒不執行的實際表現展示了對該方案的抗拒態度。如最“慷慨”的捷克共和國，截至2017年共接收了12名難民，匈牙利和波蘭則更是未接收一人。對此，歐盟委員會將上述三國告上歐洲法院，而波蘭外交部的回應相當具有代表性：“強制性的難民安置會極大程度上加深歐盟成員國間的分歧”。以上例證清晰的表明歐盟內部因難民接納問題而造成的分歧已客觀存在。

而伴隨這一分歧的加深，歐洲一體化進程亦難免因此陷入困境。筆者認為，該分歧將從以下三個方面對歐洲一體化進程造成重大消極影響：首先，分歧的加深將嚴重損害歐盟成員國間的團結。在難民危機爆發伊始，德國政府發言人賽貝特指出，必須有更公平的難民分配方案以及更多的團結。而隨著分歧的加深，歐盟成員國間的團結必然會受到損害，長此以往，這種局面將危及到歐盟內部其它領域的合作，并最終對歐洲一體化進程造成負面影響。如歐盟委員會表示，如不接收難民，將受到財政懲罰，波蘭則認為歐盟無權將難民接收問題與對歐盟國家的財政補貼問題一概而論。其次，分歧的加深將嚴重損害歐盟機構的公信力，不排除英國脫歐的重演。捷克內務部長霍瓦內茨認為，由于整個歐盟難民配額制度失靈，捷克政府不再參與歐盟任何與接收難民相關的行動。以上事態表明，由于難民接收問題上的分歧已經導致歐盟公信力下降，并且，如果這種情勢愈演愈烈，不能排除類似英國脫歐事件的再次發生。最后，分歧的加深將有可能刺激部分國家國內民粹主義情緒的上漲。中國學者丁純認為民粹主義和極端政黨的崛起是歐盟所面臨的重大挑戰之一。⑤波蘭難民問題專家依文斯基也表示波蘭、捷克等國普通民眾對接收難民普遍持抵制態度，歐盟不斷施壓只會加劇與中東歐國家間的沖突。

綜上，三種因素相互作用，并形成某種合力，致使歐盟內部分歧加劇，并最終對歐洲一體化進程造成損害。

四、結語

由歐洲難民危機所引發的難民接納問題導致歐盟成員國間齟齬不斷，矛盾叢生，甚至成為英國脫歐的重要誘因之一，并客觀上使歐洲一體化進程遭受挫折并陷入困境。但是，如果以此判斷歐洲一體化進程將為之停滯甚或中斷，則未免言過其實，并過分夸大了難民接納問題所引發的負面效應。哪怕是在已脫歐的英國，擁護歐盟，并贊成繼續推進歐洲一體化的聲音依然占據重要位置。特別是近日，歐盟批準了25個成員國簽署的防務領域“永久結構性合作”，標志著歐盟朝著獨立和加強歐盟安全與防務政策方向邁出了重要一步。這一鮮明例證告訴我們，歐盟內部支持一體化的力量依然遠遠大于抗拒一體化的力量。所以，雖有必要對歐盟之殤予以高度的重視，但也應繼續對歐洲一體化前景保持謹慎的樂觀態度，從而為中國特色外交政策的施行構造充分的調適空間，以更好地促進中國國家利益。

注 釋：

①金玲.英國脫歐：原因、影響及走向.國際問題研究，2016(4)：24-36.

②黃海濤，劉志.試析歐洲難民危機.現代國際關系，2015(12)：29-35.

③金玲.英國脫歐：原因、影響及走向.國際問題研究，2016(4)：24-36.

④徐則榮，王也.英國脫歐的原因及對世界格局的影響.福建論壇·人文社會科學版，2017(6)：54-66.

⑤丁純，楊嘉威.歐盟當前的困境及其體制根源和發展前景.當代世界與社會主義，2017(5)：118-28.