廣西城市社區居家養老服務體系構建的SWOT分析

楊 永 張 瑛 楊連招 莫新少 胡艷寧

(廣西中醫藥大學，廣西 南寧 530200)

人口老齡化日益嚴峻，養老問題已從傳統家庭養老演變為多形式養老社會問題。本文通過SWOT分析方法對廣西城市社區居家養老服務進行分析，對失能老人、空巢老人、老年慢性病人護理、社區養老服務體系構建、社區居家養老服務等進行分析，進而對相關概念進行界定，清晰認識研究對象范圍以及屬性，并尋找廣西城市社區居家養老服務研究理論基礎，明確其功能及定位。

1 廣西城市社區居家養老服務體系構建的SWOT分析的優勢

1.1廣西城市社區居家養老服務體系構建更尊重老人養老習慣、更符合我國傳統文化習俗，有利于社區老人身心健康、轉換青壯年傳統孝養觀念，適應新形勢養老，解決后顧之憂社區居家養老有很大發展空間 以“居家養老-社區幫扶-社會支持”為特色城市社區居家養老服務是解決養老問題的重要方式。廣西老人對機構養老整體認知水平較低，2007年廣西梧州市老齡工作委員會辦公室進行了一次抽樣調查顯示，僅有8%老人希望在養老院養老，2%老人期望在敬老院和老年公寓養老，而大部分老人不愿意到養老所居住〔1〕。城市社區居家養老服務體系構建使老人在自己長期生活環境中養老，保持原來生活習慣，有家的感覺，存在感顯著。城市社區不光是單純居住生活場所，還是老人情感生活共同體，可以讓老人尋找到老年生活樂趣，在城市社區居家養老模式中，老人并非純粹被照料者，在力所能及基礎上，老人可以自我照顧，還能為社區服務，并帶來自身認同感及歸屬感，實現人生價值。社區居家養老讓老人們既享受到了小家庭親情，感受到社區大家庭溫暖及機構養老所提供的專業化、人性化服務便利，滿足老人在精神和物質多方面需求，緩解城市社區和居家養老壓力〔2〕。目前國情決定了我國養老模式要以“居家養老”為基礎、城市社區服務為依托、社會機構養老為補充模式，在解決個人家庭養老能力不足困難同時，又解決了老人認為的社區機構養老環境自身適應差、親情淡泊等問題，既弘揚中華民族尊老、敬老、愛老的優良傳統，又滿足尊重老人情感及心理需求的人性化選擇需要，充分發揮社區養老功能，切實解決老人養老保障問題，是具有中國特色的養老模式，發展前景廣闊。

1.2廣西城市社區居家養老服務體系構建彌補傳統家庭養老功能弱化而帶來的資源供給不足之困境，有利于整合政府、社會、家庭、個體多方面資源 廣西城市社區居家養老服務體系構建可以最大限度地調動城市社區積極性，使之能夠有針對性地尋求社區養老資源的幫助。《南寧市加快發展養老服務業實施意見》指出，經民政部門登記確認，凡與城區民政局簽訂居家養老服務協議的養老服務單位，由城區政府將已建成的社區居家養老日間照料中心的場地和設施設備，無償提供給開展居家養老服務的單位組織用于開展居家養老服務，按照運營一個社區居家養老日間照料中心一次性給予養老服務單位組織一定數量的補貼。廣西城市社區居家養老資源豐富，投資少、成本低、服務廣、見效快，效果好，利用社會資源、家庭資源、團體機構、非政府組織減輕老人經濟負擔，不但節約社會養老資源，就近為老人服務，根據居家養老服務單位組織服務對象(三無老人、低保、重點優撫老人、經濟困難的失能、半失能老人)和服務質量及服務時間，采用以獎代補方式給予運營補貼，有利于降低服務成本，使社區資源得到最充分利用，還可以為社區內部弱勢群體及剩余勞動力提供再就業崗位，緩解緊張的就業形勢，加強養老服務人才隊伍建設。鼓勵正規院校設立養老服務專業，培養相關人才；對符合條件的職業培訓補貼對象參加定點培訓機構組織養老服務相關技能培訓者，按南寧市相關規定享受職業培訓補貼；對養老服務機構新增崗位招用就業困難人員，與其簽訂1年以上勞動合同并繳納社會保險費者，按規定給予社會保險補貼。養老機構內設醫療機構及其醫護人員納入衛生計生行政部門統一指導，在資格認定、職稱評定、技術準入和推薦評優等方面，與其他醫療機構同等對待〔3〕。

1.3政府是廣西城市社區居家養老服務體系構建的主導者、扶持者、協調者，在養老事業發展中占主導地位 《廣西壯族自治區人民政府關于建設養老服務業綜合改革試驗區的意見(桂政發〔2015〕33號)》指出加強居家和社區養老服務機構與基層醫療衛生機構合作，擴展基層醫療衛生服務體系服務范圍，促進醫療衛生資源進入社區和居民家庭，為居家和社區養老服務可持續發展提供醫療衛生技術支持。廣西城市社區老人社會群體性很強，傾向于留在熟悉的家庭和社區，符合老人身心發展愿望，減輕社會養老和家庭負擔，節省政府大量福利資金和社會投資。政府立足于城市社區居家養老服務事業發展，全局上把握社區養老服務基本職能、作用范疇及未來發展總體方向，對廣西城市社區居家養老服務體系構建評估、養老服務供給狀況掌控及管理中能發揮切實主導作用。結合南寧市《關于加強社區居委會工作用房和居民公益性服務設施建設和管理的實施意見》精神，社區居家養老服務用房面積按照不低于社區居民公益性用房面積20%標準配備，新建小區社區居家養老服務用房要與社區其他服務用房統一規劃、統一設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用。政府確保城市社區養老服務事業充足的資金供給，合理整合利用社會資源，拓展服務載體，對諸如財政撥款、活動經費、社區服務補貼和獎勵有完全支配能力。吸引、鼓勵、倡導企業、社會組織和個人等多種力量協作，到2020年，實現社區日間照料中心全覆蓋并協調各方關系。《南寧市加快發展養老服務業實施意見》將通過民政部門委托第三方評估機構對開展居家養老服務單位進行評估并獎懲分明〔4〕。以上措施對培育養老產業集群，提高老人安享晚年，提高生活質量，減輕老人依賴感和被社會排斥感，擴大就業渠道和促進經濟增長有積極作用。

2 廣西城市社區居家養老服務體系構建的SWOT分析的劣勢

2.1廣西城市社區居家養老服務體系構建還處于起步階段，社區養老服務供給與老人需求之間存在著不平衡情況 城市社區居家養老服務起于英國。目前社區居家養老服務實踐在我國逐步展開，各方面還很不完善，尤其是在欠發達城市社區顯得尤為突出。城市社區養老服務與老人自身需求之間存在多種供需矛盾，調和困難。2011年廣西已建成404個居家養老服務設施，惠及社區老人約50萬人，但社區居家養老服務發展不平衡，按馬斯洛基本需要層次論來看，目前城市社區居家養老內容主要集中在生理(生活照護)和安全(防止意外)兩個方面，絕大多數社區仍以老人基本生活需求為服務重點，未能普遍落實高層次的服務，服務內容單一且層次偏低。城市社區居家養老服務對象多樣性，社區養老應根據老人具體情況不同，提供不一樣服務，真正做到人性化管理。城市社區有些生活能自理或部分能自理老人希望獲得更多社會服務，如，保健康復、精神文體、教育及法律援助；而需要別人幫助才能維持日常生活的老人、高齡獨居和生活困難老人則特別需要社區居家養老服務來滿足基本生活需要。目前廣西城市社區所提供的養老服務與老人實際需要服務項目在供需之間存在著一定差距，短時間內會更明顯。社區居家養老適應市場經濟要求，補充家庭結構變化后單純由家庭養老的不足，與機構養老相比更易于老人接受，具有獨特優勢。因此，廣西城市社區居家養老服務應以老人實際需求為導向，尊重實際，利用有限資源，盡可能提供多層次、多方面、多樣化和個性化養老服務，向老人提供多元化、全方位服務，積極引進人才，留住人才，培養人才，用好人才，提高城市社區居家養老服務人員整體素質，滿足老人多層次需求。

2.2廣西城市社區自身潛力與社區能動性受限間矛盾顯著，社區居家養老服務體系構建存在資源限制和意識欠缺 我國東西部城市建設發展速度和居民需求層次有差異。北京、上海等大城市90%以上老人屬于居家養老型。廣西城市社區尚未建立健全居家養老服務體系，開展居家養老服務較局限。我國居家養老服務內容單一，社區自身有一定潛力，但與社區能動性受限之間矛盾顯著。社區居家養老服務資源在數量和質量上都不能很好地滿足老人需求，這反映我國對老人社會保障不足。當前多數社區名為自治，實際上社區已經淪為政府行政管理部門的“工具”，所謂社區自治已經被明顯虛化，社區本身并無實權，直接提供服務的工作人員目前也極少有專職性質的，基本屬于家政范疇。社區疲于應付各種事務，在真正自治養老環節，難以投入大量精力，社區養老管理人員一般一個社區只一人，多數兼數職于一身，社區工作量大，繁，雜，很多時候，還不得不從事許多“分外之事”，一件事務，兩地奔走，三處蓋章，四處詢問，多地開花。政府在調動社會資源，發揮社會資本服務社區養老方面明顯不足；同一區域各社區間在養老服務中基本處于“孤立”狀態，幾無交集，資源共享成空談，已經建立起居家養老服務設施的地方，要與社區服務建設結合起來，逐步改善目前居家養老服務業務單調的現狀。老人對城市社區養老服務整體滿意度不高主要在于城市社區居家養老服務資源和設施良莠不齊，社區自身資源有限，社區缺乏對養老資源有意識整合，尚未認識到我國城市社區居家養老是現階段未富先老國情需要，養老職能已由以家庭為主逐步轉變為以全社會共同參與為主，全民對社區居家養老服務意識相對薄弱，醫生學歷低、知識層次弱、年齡結構不合理、人員結構斷層明顯，護士缺乏、穩定性差、社區服務內容片面〔5〕，提示廣西城市社區居家養老服務應明確政社分工，政府和社區要根據不同層次、不同年齡階段老人需求，制定不同需求標準醫療護理及精神文化內容來豐富城市社區居家養老。

2.3廣西城市社區居家養老服務體系構建需盡快完善，政府部門之間應相互合作，加大資源投入，引導社會普遍接受居家養老理念，適應社會發展潮流 英國社區照顧模式、瑞典社區養老模式、美國退休社模式，發達國家在社區居家養老服務方面先進理念和成功經驗對于我國城市社區養老事業發展有很好的借鑒〔6～8〕。城市社區居家養老服務缺失，是家庭養老功能弱、社會化服務尚未跟進的結果。我國對城市社區居家養老問題研究大部分停留于對現狀、問題和各種做法的敘述，而從理論上進行系統和規律性論述比較欠缺；涉及對不同地區和不同特征老人群及同一地區不同老年人群課題研究比較匱乏；對于社區老年慢性病病人、老年癡呆病人、空巢老人、高樓住宅綜合征人群、退休綜合征人群社區居家養老問題研究少且不夠深入；有關居家養老存在問題的實證研究亦相對欠缺，研究深度和廣度有待提高。政府和社會對養老服務責任承擔缺乏準確定位，尚未充分意識到城市社區居家養老對整個社會養老重要性和緊迫性，未能明確自身在居家養老中所扮演的角色，使老人養老服務需求在某種程度上被忽視。建議政府出資，退出社會福利服務生產領域，其角色應轉換為社會福利推動者、提供者和監管者，改變當前城市社區居家養老服務現狀。

3 廣西城市社區居家養老服務體系構建的SWOT分析的機遇

3.1廣西城市社區居家養老服務體系構建能應對城市社區居家養老需求不斷增長、促進居民保健意識逐步增強，緩解就業壓力并帶動周邊經濟發展 根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《中國老齡事業發展“十二五”規劃》、《廣西壯族自治區人民政府關于促進養老服務業加快發展的實施意見》(桂政發〔2014〕58號)和《廣西壯族自治區人民政府關于建設養老服務業綜合改革試驗區的意見(桂政發〔2015〕33號)》〔9〕，城市社區居家養老服務主旨思想是依托社區為范圍、家庭為單位，全面健康管理為目標，為老人提供安全、有效、連續，可及的基本醫療衛生服務，在合理利用衛生資源、降低醫療費用、改善全民健康狀況，社區通過完善居民電子健康檔案，掌握居民健康信息，加快區域醫療衛生信息的整合與共享，健康教育等服務，提供信息平臺，提高工作效率。依據廣西各地資源稟賦和長壽之鄉品牌分布，按“一核四區”空間布局，科學規劃養老服務業綜合改革試驗區建設。“一核”以南寧市為核心，“四區”為桂西養生養老長壽產業示范區、桂北休閑旅游養生養老產業示范區、北部灣國際濱海健康養老產業示范區、西江生態養老產業帶示范區，并帶動周邊發展。擴大健康養老服務業人才培養規模，建立全區養老服務業人才需求預測發布機制，引導和鼓勵職業院校增設養老服務相關專業。鼓勵社會資本興辦養老服務類職業院校，加大財政對開設養老服務相關專業院校基礎設施和學科建設的支持力度，依托職業院校和養老機構重點建設一批養老服務實訓基地，加強養老服務專業師資隊伍建設，提升養老服務業從業人員整體素質〔9〕。社區建設對提高城市社區衛生醫療人員和養老服務人員素質和水平有積極作用。老人在滿足自身老有所養、老有所依、老有所樂同時，可發揮余熱為社區做貢獻，實現老有所用、老有所學、老有所得，以老幫老、以老助老的人生價值，并且能夠找尋自身認同感及歸屬感。《教育部關于做好2015年全國普通高等學校畢業生就業創業工作的通知》(教學〔2014〕15號)，支持和鼓勵更多學生畢業后到基層從事社區養老工作，積累基層工作經驗，“扎根”社區。長遠看，培養并留住養老服務人才，是目前解決養老人員專業化、提升服務和管理水平根本途徑。對開展老年文化建設和老年維權、養老服務績效評估體系建立和完善、農村互助養老模式建立都是難得的機遇〔10〕。

3.2廣西城市社區居家養老服務體系構建需實現政社合理分工，政府宏觀統籌基礎上，社區必須充分發揮能動作用 北京發布社會保障綠皮書《中國社會保障發展報告(2014)》認為，未來養老方式以社區養老為首選。城市社區居家養老服務相關配套政策出臺后，各地政府將根據各自地區經濟發展的情況規劃統籌，對當地城市社區養老服務進行一系列改革來保證社區衛生服務開展和落實，在促進居民健康方面發揮積極作用。《廣西壯族自治區人民政府關于建設養老服務業綜合改革試驗區的意見(桂政發〔2015〕33號)》指出在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，要按照人均用地不低于0.12 m2的標準，確定養老服務設施布局和建設標準，分區分級規劃設置養老服務設施。城市規劃充分開辟必定會為城市社區居家養老創造一定有利條件的固定場所和便利設施，社區居家養老需加強社區不同組織建設，挖掘現有社區養老服務人力資源，培育社區組織，使其融入社區服務建設。依托互聯網等技術，實現養老服務信息管理系統自治區、市、縣、鄉四級互聯互通，推動養老服務、醫療保障、健康管理等信息共享，探索建立養老服務業大數據平臺〔9〕。利用專業社區養老服務體系延伸到各個社區(村)連鎖經營促進新建社區配備和完善，建立健全健康檔案、設立養生護理科、建立衛生體檢中心、配置護理呼叫系統、成立晝夜照護服務站、棋牌娛樂室、健身廣場、公園綠地、休閑場所、醫療衛生室、無障礙設施通道、社區服務警務室、心理咨詢室、活動室和圖書閱覽室建設和完善并快速推進〔11〕，這對廣西城市社區發展有激勵作用，汲取發達城市先進知識經驗，取其精華，去其糟粕，對于本地城市社區居家養老服務體系建立有指導意義。隨著工作深入，居民對城市社區衛生服務機構認可度和信任度將不斷提高，進一步促進本工作開展，更加完善、擴大城市社區衛生服務在基層衛生服務中影響力，建立和完善廣西養老服務業行業標準體系，探索老年人能力等級評估機制、養老機構等級評定機制，將養老機構服務質量、信譽狀況等情況納入信用體系建設，培育和發展養老服務行業協會，推動形成政府、社會組織、養老服務實體三者結合管理機制〔9〕。

3.3廣西城市社區居家養老服務體系構建需要政府部門大力扶持，促進政府落實和完善城市社區養老服務政策和制度及相關法律制定和完善 日本養老事業起步較早，1963年頒布《老年人福利法》和1989年制定《推進高齡者保健福利10年戰略計劃》；德國早在1938年頒布《護理法》，1995年頒布《長期照護保險》；美國1965年頒布《老年人法案》及其修正案；20世紀80年代，澳大利亞政府開始強調家庭與社區照護重要性，1997年通過了《老年保健法案》；英國《照顧白皮書》和《國家健康服務與社區照顧法令》于1990年頒布并相繼出臺和實施，都取得了一定效果〔12〕。總結國外經驗，要從制度和法律上保護城市社區居家養老服務體系構建，并以此為契機出臺一系列促進城市社區衛生改革與發展的相關文件，加大落實和完善城市社區居家養老服務政策和制度，進而提供政策傾斜、制度保證，如逐步推進城市社區居民健康資料信息化管理，依托城市網絡建設，利用現有醫療保險系統相關信息數據、網絡設施和醫療服務平臺，建立和完善老年人終身健康檔案管理信息系統，重點打造南寧、柳州、桂林、梧州、欽州等區域性養老服務信息平臺。尤其是社區居民電子健康檔案建立與利用，類似個人稅號是國家為每一個人編制具有唯一性稅號，為每個人一生建立一個檔案，集結各種資源完善城市社區居家養老服務體系。《國務院常務會議：深化改革加快發展養老服務業的任務措施》到2020年全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐覆蓋城鄉的多樣化養老服務體系，把服務億萬老年人的“夕陽紅”事業打造成蓬勃發展的朝陽產業，使之成為調結構、惠民生、促升級的重要力量。《廣西壯族自治區人民政府關于建設養老服務業綜合改革試驗區的意見(桂政發〔2015〕33號)》目標是到2020年，基本建成功能完善、覆蓋城鄉的養老服務體系，符合標準的社區居家養老服務中心基本覆蓋城鎮社區，每千名老年人擁有護理型床位超過15張，健康養老服務業及相關產業增加值達到2 000億元。政府部門要明確自身職責、理清政府與社區的發展關系，將資金權和管理權下放給社區，減少對其干預力度，完善服務網絡，加大對城市社區居家養老服務扶持與監督，讓真正優秀專業的養老服務機構和組織留在社區居家養老服務領域，在降低政府、社區養老服務成本同時，提升養老服務質量，實現城市社區居家養老服務供給主體多元化、民間組織、老人三方共贏〔13〕，多方受益。

4 廣西城市社區居家養老服務體系構建的SWOT分析的挑戰

4.1老齡化、多樣性、復雜化養老現狀給廣西城市社區居家養老提出新的課題，如何又好又快、平穩解決老人與社區服務供給之間不平衡顯得尤為迫切 日本養老發展迅猛取決于《照護保險制度》，核心是鼓勵居家養老，從法律上對福利人才培養和人才應該享有經濟和社會地位等予以保障。以政府為主體，采用強制方式，將居民納入到長期護理保險中。我國城市社區居家養老有些制度很不完善，拘泥于形式，過于死板，社區又不能越級政府而自主發揮其職責，資金受限等一系列應改而未改、懸而未決的問題只會加深老人對城市社區居家養老服務現狀的不滿，其自身價值難以體現，從而不信任政府和社會，阻礙了城市社區居家養老事業的發展，長此以往，前景堪憂。廣西屬欠發達地區，“未富先老”明顯，老人消費觀念滯后，思想保守，封建迷信老人群體占一定比例，社會保障制度不完善，經濟發展水平落后與老人增長速度形成鮮明對比。廣西屬于少數民族地區，老人自身特點及多層次需求決定其對城市社區居家養老服務有一定負性情緒。老人既有對社區生活不適應，又有一定依賴性〔14〕。城市社區居家老人會尋求社會資源支持，在身體和心理方面希望得到相關專業人員幫助，在精神文化方面希望多與外界交流，參加各種活動及進一步深造，城市社區養老服務專業化水平低，服務內容簡單。廣西城市社區老人居家觀念落后，服務意識相對薄弱，老人對醫療護理及精神文化需求較多，社區很難滿足居家養老現狀。

4.2廣西城市社區居家養老服務構建面臨社區養老空間有限、規章制度有待完善、服務模式欠規范，政府和社區職能未真正分開，社區自身能動性受限 城市社區居家養老服務在歐美發達國家是一項主要由政府投入的社會福利事業。美國社區服務組織主要是非政府組織，資金來源于政府資助、基金會捐助、私人捐款以及所收取的服務費。哈剛居民協會組建就是向美國政府申請建造的老人活動場所，并給社區服務帶來極大方便和保障〔12〕。政府要明確自身在開展城市社區居家養老服務體系建設中的職責，充分發揮其主導功能，適時引導，出臺相關扶持政策，積極完善養老社會保障制度，要從不該管的職能中退出來并主動擺正和社區關系，只是參與社區工作，放手，放權于社區，并且參與行為應是啟發式、引導式政策引導，不可替代社區行使權力，要依靠社區、尊重社區、信任社區，真正將職能實權還給社區〔13〕。我國城市社區居家養老服務體系尚未建立健全，城市社區居家養老服務資源在數量和質量上都不能很好地滿足老人需求，廣西城市社區開展居家養老服務較為局限，城市規劃未能充分開辟適于開展居家養老服務的固定場所，缺少社區養老服務管理規章及社區養老服務實施管理制度，社區服務隊伍專業化程度低、缺少相關法律規范等問題。城市社區建設應充分考慮建筑和居家環境適老性，創新居家養老服務模式，發展老年電子商務，建設居家服務網絡平臺，提供緊急呼叫、家政預約、健康咨詢、物品代購、服務繳費等適合老年人的服務項目。引進醫護專業人才，積極開展城市社區衛生服務，通過各種途徑解決城市社區居家養老服務局限性，努力將我區打造成為面向全國、輻射東南亞的獨具特色的國際化養老服務產業基地。

4.3明確政府在廣西城市社區養老服務中的定位，依托自身優勢，依靠各種力量，完善經費補償機制是解決阻礙廣西城市社區居家養老服務體系構建的主要問題 美國、澳大利亞、德國、日本及瑞典老齡化出現比中國早，并在早期意識到老人長期照護問題。通過完善政策、法律支撐，為老人健康保障提供了法律保護，同時明確政府職責，在政府主導下，構建多方參與的籌資模式，并根據老年人需要提供多種模式服務。在美國，進入養老院老人占老人總數5%，其中95%老人采用社區居家養老。城市社區居家養老服務在我國剛剛起步，與發達國家有一定差距，各項職能還很不完善。目前我國城市社區服務發展在總體上仍屬于政府推動型，政府對城市社區居家養老服務支持力度不夠，未落到實處，只處于理論階段并帶有濃厚行政管理色彩〔15〕。廣西人口基數大，經濟底子薄，面臨資金來源渠道單一等多方面問題，要建立以社會籌集和政府資助相輔相成的多層次、多途徑、多渠道投資發展體制，僅通過政府購買社會保險等方式顯然還不能滿足老人養老保障，且會增加政府財政負擔。廣西城市社區養老負擔重，政府扶持力度亟需加強，老人養老資金和退休金有待進一步提高，需相關部門予以重視和妥善解決，建立一套規范、合理、完善城市社區居家養老服務模式體系，探索養老機構與醫療機構間人才合作機制，推進特色養老產業相關產品交易信息化，打造綜合型電子商務綜合網絡平臺，推進休閑養生、健康養老旅游信息化加強基礎信息資源建設和旅游門戶網站建設，提高網絡營銷與服務水平，充分利用廣西氣候、生態環境等優勢，加強規劃引導，培育發展養生、養老、康復、教育、醫療等老人特色產業，大力發展城市社區居家養老服務，服務民眾，造福一方〔9〕。

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