新形勢下城建檔案在線接收困難與對策

陳飛君

寧波市城市建設檔案館

城建檔案在線接收采用的“前端控制＋全程管理”模式，是“互聯網＋政務服務”背景下創新的一種檔案接收服務模式，即城建檔案管理部門向建設單位提供建設工程檔案管理報送平臺，在線跟蹤、指導、審核、接收，辦理系統中完成的項目工程報建、上傳、組卷、移交等工作，是一種“不見面審批”的網上審批服務新模式。

1 推行在線接收的背景

1.1 審批制度改革深化

自實行建設工程檔案“聯合驗收”容缺受理，檔案驗收的內容精簡、時限縮短，而檔案驗收環節在辦事流程中又相對靠后，這就造成了檔案收集難度加大，驗收時間也無法保證的局面。如沿用“事后檢查”的老方法，建設工程竣工后在某一固定的時間內集中歸檔，這顯然是無法及時完成檔案驗收工作的。因此，怎樣才能快速、有效地驗收檔案，給城建檔案管理工作帶來了新的挑戰。

1.2 信息化技術迅速發展

建設工程檔案收集、管理、移交等過程中，各個版式不同的電子文件已經可以通過軟件自動轉換；“互聯網＋GIS”、BIM等信息化手段也正在逐漸推廣，建設工程電子文件已經能按歸檔要求做到對資料實時采集、規范管理。

1.3 法律法規依據日漸成熟

2019年國務院發布的《關于在線政務服務的若干規定》第十二條明確規定：除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交，符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力。

1.4 城建檔案事業的內卷化

城建檔案的核心是“檔案”，城建檔案在建筑工藝、信息技術、規劃技術的發展變革中都不占技術優勢，只能被動等反饋。技術上的失語，導致出現“內卷化”苗頭。因此，城建檔案要打破被動狀態，積極參與到現實變革中去。

2 推行在線接收存在的困難

2.1 軟件系統自身不成熟，還在不斷完善和研發中

現在社會信息化發展迅速，電子產品升級換代也是越來越快，檔案在線接收軟件能否保持最佳狀態，檔案管理平臺、數據采集平臺、數據遷移平臺是否穩定可靠，檔案信息是否存在安全漏洞等問題，一直是城建檔案推行在線接收中存在的最大問題。尤其是安全問題，城建檔案信息中含有很多城市建設信息、有些是隱秘和機密信息，若系統被病毒入侵或黑客攻擊，則會出現信息泄露、盜用、竊取等情況，給建設工程造成巨大損失。

2.2 未形成完整、統一的電子檔案業務標準

城建檔案在線接收工作是一項還處于起步階段的工作，各個環節的適用規范還在研究、制定中。不同的行政區域、不同的電子文件檔案的形成、收集、存儲、歸檔要求等各不相同。現有的紙質檔案歸檔標準、操作指導等業務標準已經不適合繼續使用，不光建設單位不能確定自身檔案是否符合歸檔要求，有時不同的檔案審核人給出的審核意見也存在不同。

2.3 檔案信息共享不夠，數據接口不統一

一些跨區域、跨部門的政府部門、城建檔案業務機構資源共享意識不強，提供的信息聯動服務不夠，數據交換格式和應用開發接口不統一，現在的“互聯網＋”政務服務只是搭建了互聯網信息平臺，沒有發揮出真正的實際意義。

2.4 缺少專業的工程檔案管理人員

城建檔案在線接收平臺是基于網絡技術搭建的，要求檔案管理人員具備多方知識，但很多企業因對檔案重視度不高，往往辦公設備配置簡單，檔案管理人員也以兼職居多，這使得檔案數字化很難實現，缺乏在線報送的基礎。

3 推行在線接收的應對措施

3.1 提升軟件管理功能

3.1.1 優化存儲體系架構

建設工程從立項到竣工，時間跨度長，涉及檔案數量大、內容廣，為方便建設單位辦理建設工程檔案驗收、移交服務事項，必須提供隨時隨地可以登錄的固定的在線窗口，系統對建設單位提供具有賬號管理、項目登記及申報、電子文件在線收集、在線檔案整理、工程驗收申報、檔案移交、在線咨詢等檔案連續管理功能的平臺，城建檔案管理機構在線對申報的電子檔案進行審核、接收，且在數據中心后臺留足數據空間。

3.1.2 具備全周期監管功能

歸檔文件的質量主要取決于建設項目的原生電子文件的形成質量，對建設項目的進程進行“前端控制”“全過程管理”是保障歸檔文件質量的關鍵。因此，軟件系統除了具備自動對原生電子文件進行“四性檢測”“價值鑒定”等常規檔案管理功能外，還應增設預歸檔節點提醒，原生電子文件自動歸檔提示。

3.1.3 安全底線保障

電子檔案的推廣給檔案管理帶來了更多的安全風險，上傳信息至儲存空間隨時都可能被木馬病毒、黑客入侵，導致信息內容被更改、復制甚至是文件丟失。因此，在線接收電子檔案過程中要實時檢測、實時預警、實時保全，逐步應用非對稱加密區塊鏈，對檔案資料定期進行在線、離線、近地、異地等備份，對備份檔案定期開展軟硬件讀取檢測和災備恢復演練，保障電子檔案安全。

3.1.4 開發數據接口，實現建設項目各審批部門的審批文件及數據共享

在線接收是工程建設項目全流程的其中一個動態過程，是推進政府職能轉變和深化“放管服”改革、優化營商環境的重要內容。其項目全流程的性質決定了流程過程中不同時間點會有不同的主體參與，這就使得城建領域政府各主管部門合作成為可能，落實到具體處就是信息的共享及全部生命周期內合作，即實現建設項目各審批部門的審批文件及數據共享。

3.2 調整、縮減檔案接收范圍

隨著建設工程項目審批制度改革，審批、驗收事項流程也都發生了很大變化，有的審批事項被取消，有些被合并辦理，業務流程的變化導致建設工程電子檔案也產生變化。因此，要根據工程項目實際情況，及時調整、縮減、重塑建設工程項目電子檔案歸檔范圍。

3.3 改進電子簽章方式

目前各地使用的電子簽章方式主要是以U-KEY為載體的CA證書，除了制證、認證、檢驗手續較煩瑣，還大多不支持數字移動設備。要學習借鑒電子商務領域已經較為成熟的人臉識別、指紋識別等生物識別技術應用，探索在移動設備進行個人身份的鑒定，完成建設工程電子文件簽批工作，改進電子文件的應用體驗。

3.4 完善電子檔案管理制度

要開展建設工程檔案在線接收，必須建立可操作的統一、完整的電子檔案管理制度，細化技術性標準和業務性標準，制作跟蹤系統操作指南，這是開展城建檔案在線接收、電子文件歸檔工作的前提，也是城建檔案數字化轉型發展過程的必要保障。

3.5 培養復合型城建檔案管理人員

建設工程檔案在線接收不是簡單的電子檔案收集、歸檔。檔案管理人員要在思想上接受、重視新生事物，在行動上學習數字化軟件及應用操作。政府主管部門要與企業建立多渠道溝通方式，加大系統試點、推廣的宣傳工作，讓企業更新觀念，了解檔案發展的方向及推廣電子檔案的重要性；定期舉辦在線服務跟蹤平臺、檔案大數據等專業知識培訓，提高企業檔案管理員的業務能力。