論中國國有企業黨的領導制度的功能

龔 睿

(中共中央黨校研究生院，北京 100091)

認識中國國有企業黨的領導制度的功能離不開非競爭性政黨體制下的政黨權力樣態和國有企業的特殊的政治、經濟和社會功能。中國國有企業作為由政府代表全體公民出資成立的公有企業，其職能根本上是為鞏固中國共產黨的領導和執政基礎，鞏固人民民主政體而存在的，國有企業的領導制度要服務和服從于堅持和改進黨的領導和執政方式，實現國家治理體系和治理能力現代化這一客觀任務。

一、國有企業黨的領導制度是健全黨的執政方式的重要工具

革命、建設與改革時期，中國國有企業與共產黨一直發生著密切的聯系，承擔著重要的歷史使命。中國特色社會主義的建立與發展并未改變國有企業所承擔的歷史任務?！霸谑袌鼋洕?，國有企業是一個特殊的混合性組織”。①2016年，在全國國有企業黨的建設工作會議上，中共中央總書記習近平將國有企業定義為“國有企業是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量”，提出，“國有企業領導人員是黨在經濟領域的執政骨干”。從這個意義上講，國有企業是中國共產黨在新時代的特殊執政場域。執政意味著強制性公權力的介入，需要對權力進行系統性的制度安排。我們說，在中國特殊的政黨政治權力樣態中，對公權力的認識與討論離不開“政黨——國家”和中國共產黨這一變量。

國有企業是中國共產黨政黨權力實現的特殊場域，“黨組織通過自己在社會的政治、經濟、文化等領域的事務中發揮著引導、組織、率先示范的活動，使自己相對于人民群眾和其他追隨者而言處于領先、率先、先行的地位”②國有企業作為一種政治經濟混合體，具有公共性和企業性多重屬性，是在相對封閉體系內部樹立政黨權威和執政基礎的重要場域。國有企業的黨組織作為黨的基層組織必須“通過自身的強大組織力量和作用的有效發揮，與社會建立密切而協調的關系，使黨成為社會的核心，社會成為黨的基礎?！雹墼趪衅髽I內部，以政黨權威推進構建有利于黨的權力實現的制度環境，將黨對國有企業的領導方式上升為成文的制度安排是中國特色社會主義國有企業黨的領導制度最大的特征之一。

領導意味著以黨的路線、方針和政策的貫徹與執行引導社會發展方向，開展全方位的政治、經濟與社會變革。任何政黨都可以在一定意義上實現黨的領導權力。但是執政權的構建則需要借助國家政權組織加以完成。國有企業作為黨的特殊執政場域，則要通過政黨權力在企業中的實現推動領導制度的構建與完善，以領導制度的有效性降低政黨的執政成本。一方面，社會主義政黨體制的內在發展邏輯為黨的領導和執政基礎奠定了政治前提，領導制度的建立和領導能力的發展為執政的相關制度安排提供了政治資源。在國有企業中，黨的領導制度的發展，領導能力的鞏固意味著在國有企業中能夠將黨的有關執政的策略貫穿于企業發展的始終，增強黨的政策的有效性從而降低黨在特殊執政領域內的執政成本。另一方面，國有企業黨的領導制度為黨的執政制度建設，優化執政方式提供了可以選擇的路徑。在“政黨——國家”權力樣態下，國有企業的管理與運營實際上是政黨權力運行的結果，黨對企業的領導是在具有黨員身份的管理人員主導下發展的，根據黨內組織原則其在企業經營活動中的行為是組織行為而不是個人行為。因此，整個國有企業的發展都是在黨的領導下完成的，通過上述路徑，在“政黨——國家”權力樣態下將國有企業納入進了政治系統的內部，國有企業的領導制度也成了黨的執政制度的有機組成部分，探索出了一條馬克思列寧主義政黨執政的新路徑。

二、國有企業黨的領導制度是處理微觀黨企關系的重要工具

中國國有企業制度最根本的特征是在企業中堅持中國共產黨的領導，將黨對國有企業的領導拓展為企業發展的最大優勢。上述企業制度塑造了中國特殊的微觀黨企關系模型，即國有企業要以黨的建設為載體實現黨的領導的常態化與制度化。

在政治屬性上，國有企業要服務于中國特色社會主義制度的發展與完善，這一邏輯為建立、健全黨對國有企業黨的領導奠定了實踐基礎，是處理國有企業中微觀黨企關系所必須堅持的重要指導原則。改革開放以后，建立和完善以市場化和公司制為目標的國有企業改革不斷深入，但是在中國共產黨的政治認知范圍內，在改革中堅持黨對國有企業的領導是必須堅持的一個基本原則，“國有企業和國有資產必須牢牢掌握在黨的手中”是一個無法逾越的底線。這是因為，“在政治屬性上，加強黨的領導，有利于把控國有企業發展的政治方向，從而在經濟結構上保證社會主義公有制經濟的主體地位”，④將國有企業黨的領導制度與社會主義市場經濟制度相勾連，實現政治制度安排與經濟制度安排的融合是在政治維度上規范微觀黨企關系的重要方式。在社會主義國家處理微觀黨企關系的一個重要難題是怎樣將政治制度安排與經濟制度安排相統一，這是市場經濟條件下亟待解決的挑戰。在國有企業內部建立黨組織，實現黨的領導從組織到工作的全方位覆蓋，“消除黨組織與企業管理在機構設置和工作上的‘兩張皮’，使黨組織成為公司治理結構內在的重要組成部分，并且以科學機制保證黨工作與企業管理工作結合在一起”⑤是實現微觀黨企關系和諧的重要舉措，也是探索如何在中國特色社會主義市場經濟中堅持黨對國有企業領導的政治之維。

在經濟屬性上，國有企業具有企業的一般屬性，國有企業無法完全擺脫營利目標。但在社會主義市場經濟條件下，怎樣處理好企業營利性與市場經濟的法治性以及服務社會主義政治發展是國有企業的重要任務。因此，在企業經營活動中加強黨對國有企業的引導和指導，克服市場經濟的負外部性是處理微觀黨企關系的重要內容。

一方面，在普遍意義上，國有企業既是一種關于產權的制度安排，同時又是一種關于公共權力和政策工具的制度安排，“既擔負著行政職能又擔負著經濟職能，這兩重職能在現實中又是難以完全分開的，因而國有制本身必然存在著超經濟強制，國有企業也就不可能完全做到政企分開?！雹逓榱吮Ｕ铣洕鷱娭茖崿F政府主導社會發展的目標，當今世界各國在一定程度上都以政府權力干預企業經營行為，防止國有企業單一的逐利性。在社會主義市場經濟制度發展過程中，中國政府勢必需要加強對國有企業經營行為的干預。但問題的另一個方面，中國特色社會主義市場經濟制度要求市場在資源的配置中起決定性作用，這就需要國有企業在市場中成為獨立的經濟主體。中國特色國有企業制度能夠使企業黨組織領導但又超脫于企業經營管理之外，保持適度的政企分開。因此，加強黨對國有企業的領導就顯得尤為必要。

中共十九大報告提出：“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！雹咴趪衅髽I中堅持黨對一切工作的領導主要體現為：其一，通過國有企業黨組織將上級的組織的決策落實到企業中，控制企業發展的政治方向，克服企業發展的不經濟行為，實現國有企業成為國民經濟的重要一環，最終通過國有企業完成執政黨的經濟發展、社會發展和政治發展的戰略目標；其二，作為政黨精英的國有企業干部，在國有企業中以列寧主義政黨所特有的組織紀律性保持對政黨的忠誠，使國有企業中的政黨精英以政黨代表的身份將政黨的一些主張在特殊的執政場域加以落實，完成黨對企業的政治領導目標，進而通過先鋒黨員個人垂范作用實現黨的執政的政治目的。

另一方面，作為一種特殊類型的企業，國有企業內部在管理上也存在“交易費用”。根據新制度主義經濟學家威廉姆森的“公司理論”，公司的治理結構(governance structure)應該根據市場和交易來確定，公司存在的目的是降低交易成本。從這個意義上講，在中國國有企業中設立黨組織，堅持黨的領導是通過組織建構降低企業交易成本的有效措施。其一，國有企業內部可能存在“企業失靈”的現象，這是因為“國有企業運行本身也需要支付大量的成本，此時國有企業的出現也鼓勵了更具有風險偏好的行為，從而加大經濟系統的不穩定性，很容易出現國有企業失靈，成為經濟低效率的源頭。”⑧國有企業黨組織通過發揮執政黨組織系統內部結構優勢，發揮黨組織領導作用實現對企業發展的規劃，協調企業“三會一層”關系，做到統籌全局，盡可能地降低因治理機構之間關系協調問題所引發的企業治理成本增加的問題，同時通過共產黨內部組織系統的優勢，及時反饋企業治理中所出現的問題，主導執政黨進行政策和法律的制定，進而降低整個國有企業體系內的管理成本。其二，國有企業黨組織作為執政黨權力的延伸，只有通過黨組織的直接領導，才能迫使企業采取與國家利益一致的行為，這是降低企業外部交易費用的最直接的手段，這也是在國有企業中加強黨的領導的政治目的。

注 釋：

①楊勵，劉美珣.國有企業的特殊性與我國國有企業的布局定位[J].清華大學學報(哲學社會科學版，2003(2).

②張恒山.中國共產黨的領導與執政辨析[J].中國社會科學，2004(1).

③林尚立.領導與執政：黨、國家與社會關系轉型的政治學分析[J].毛澤東鄧小平理論研究，2001(6).

④盧江.堅決加強和完善黨對國有企業的領導[J].紅旗文稿，2017(5).

⑤姚桓.加強和改進國有企業黨建工作的思考[J].中共福建省委黨校學報，2017(10).

⑥于良春.論我國國有企業的戰略定位[J].文史哲，1999(2).

⑦決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.20.

⑧湯吉軍.市場失靈、國有企業與政府管制[J].理論學刊，2015(5).