我國光伏發電政策的“不變”與“變”

“531通知”在我國光伏業界引起較大的反響，市場一度冷清，一些人不禁懷疑：我國的光伏產業政策是否發生了變化？今后光伏發電發展的方向是什么？

國家對光伏發電產業支持的政策和方向沒有變，但是在光伏發電發展的各個階段支持的方式和目的是有變化的。

《可再生能源法》立法的目的是促進可再生能源的開發利用，通過政策的支持，推動可再生能源規模化、市場化，增加清潔能源供應，改善能源結構，保護環境，實現經濟社會的可持續發展。“531通知”的實質是盡快建立不需要國家補貼的光伏發電市場，這和《可再生能源法》立法的目的，推動可再生能源市場化是一致的。其實，《關于2018年光伏發電有關事項的通知》，即所謂的“531通知”并不是新政，而是在政策法規中早就明確規定的。

《可再生能源法》實施前，我國光伏發電基本上處于科研示范階段。從1973年在天津港安裝太陽能航標燈開始，到2005年底，30多年我國光伏發電累計安裝只有7萬kW，占世界累計安裝量615萬kW的1%。其中，規模最大的項目是2002年國家啟動的“西部省區無電鄉通電計劃”，通過光伏發電或風光互補系統解決西部7省700多個無電鄉的用電問題，光伏裝機達15.3 MWp，工程總投資47億元，由國債資金和地方政府支付。

從“六五計劃”到“十五計劃”，科技攻關計劃都安排了光伏發電的科研和示范項目。這為以后的規模化應用打下了基礎。在科研示范階段，所需資金均由政府支撐，市場障礙很多。雖然在2000年前后我國光伏制造已經崛起，但市場在國外。2005年，我國光伏發電新增裝機為5 MWp，僅占當年光伏組件產量的4%。光伏組件價格在25～35元/Wp，系統價格約70元/Wp。光伏發電價格高是市場開發的主要障礙。

2006年起，《可再生能源法》開始實施，我國光伏發電迎來飛速發展的大好時機。

2013年以前，光伏發電無固定上網電價，實行“一事一議”，政府核準上網電價。2006年，我國第一個光伏并網發電項目“上海崇明島光伏電站”的上網電價為6元/kWh，是當時火電上網電價的20倍。

從2009年啟動了光電建筑應用示范工程、金太陽示范工程、特許權招標等，我國光伏發電的規模才大幅提高，發電價格才大幅度下降。2009年，我國光伏發電累計裝機28.4萬kW，2012年增加到796萬kW，特許權招標的上網電價也下降到1.15元/kWh以下。

光伏裝機爆發式增長是在2013年國家光伏分區上網電價出臺以后。“十二五”光伏發電的規劃目標最初設想只有200萬kW，規劃文本出臺時定為2100萬kW，實際完成4300萬kW。“十三五”仍然延續飛速發展的勢態，規劃目標105 GW在2017年7月就已完成，2018年仍可新增35～40 GW，2020年的目標翻番已成定局。

光伏發電發展快固然是好事，但其是由政策性補貼推動的市場，過快的發展會引起一系列的不協調、不平衡問題。《可再生能源法》的核心是總量目標，總量目標表示在一定時間內市場容量有多大，以及政策保障的能力有多大。爆發式增長的背后是光伏補貼需求和缺口的持續擴大，以及棄光限電、電網接入難、土地亂收費、融資難等問題。

2009年，可再生能源補貼需求為73億元，2017年增至1250億元。其中，光伏發電的需求在2012年公布的前兩批可再生能源電價補貼中只有7.91億元，占全部資金的4%；到2017年光伏發電的補貼需求已達530億元，占全部資金的43%，與風電補貼額度相差無幾。但是，2017年光伏發電量為1182億kWh，風電發電量為3057億kWh，光伏發電量僅為風電的1/3。在講求質量和效益的時代，這種狀況是不能可持續發展的。

盡管可再生能源電價附加由0.1分/kWh調整到1.9分/kWh，補貼仍入不敷出。2009年補貼缺口為13億元，2017年擴大到1127億元，目前已超過2000億元。

《可再生能源法》的目標之一是增加清潔能源的供應量。2016年，我國光伏發電量為662億kWh，占全部發電量的1.1%，第一次列入電力工業的統計數字中，成為我國繼火電、水電、風電、核電之后第五大電力，標志著光伏發電規模化已經取得階段性成果。

平價上網已是世界各國光伏發電的發展方向。德國于2012年就引入“規模總量控制政策”，2014年開始競爭性招標試點并于2016年全面實施。2017年，印度、拉丁美洲、中東光伏發電平價上網度電成本已經在人民幣0.3/kWh元左右。我國光伏公司在墨西哥的光伏電站競標中報出人民幣0.12元/kWh的低價。

我國擁有世界上規模最大和產業鏈最完整的光伏制造業。1976年建立的兩條國產單晶硅太陽電池生產線年產0.5 kW，組件價格為400元/Wp，相當于當時普通工人1年的工資。2018年，組件價格已降至2元/Wp左右，相當于1瓶礦泉水的價格。我國光伏制造業有責任、有能力為光伏發電平價上網做出貢獻。

我國早已確定2020年光伏發電用戶側平價上網的目標。2018年5月，風電建設政策管理有關規定要求，未來新增風電全部通過競爭方式確定上網電價，風電標桿電價補貼時代已經結束。光伏發電取消補貼，平價上網已是指日可待。“531通知”控制光伏發電發展規模，加快退坡機制，鼓勵平價上網項目建設，也是在情理之中。

“十三五”光伏發電發展思路有兩個轉變：由規模擴張型向質量效益型轉變；由高補貼依賴模式向低補貼競爭模式轉變。“531通知”符合這兩個轉變思路。

“十三五”以來，上網電價已經4次降低，通過“領跑者”計劃引入競爭機制，提升了技術水平，降低了發電成本。目前“領跑者”計劃最低競價上網電價為0.31元/kWh，已低于當地火電價格。“領跑者”計劃的實施為平價上網提供了經驗和參照。

政府支持光伏發電的職能有所變化。在規模化階段，政府征收和發放補貼，制定上網電價，審批發電項目。今后，將通過市場競爭方式確定上網電價、項目投資者、補貼等。政府將在控制發展規模、保證消納、減少非技術性成本、協調各方面工作等方面發揮作用。

政府支持光伏發電的方式和目的有所變化。上網電價支持發電環節，即將實施的“可再生能源電力配額制+綠證”支持用電消費環節。各省區在電力消費中必須有一定比例來自可再生能源并且自己制定政策和措施完成配額指標。傳統的固定電價補貼模式即將消失，強制性的配額與綠證共同保障可再生能源電力在市場交易過程中具備一定的競爭力。

2018年9月13日，國家能源局發文征求《關于加快推進風電、光伏發電平價上網有關工作的通知》意見的函，標志著引導和促進可再生能源高質量發展，提高新能源的市場競爭力，推動技術進步和早日擺脫補貼依賴，實現平價上網的新時代已經來臨。