資源環境審計的問題及對策研究

張燕　盧召紅　張光明

摘要：資源環境審計是促進國家節約能源、保護環境政策落實，發揮審計“免疫系統”功能的重要途徑，也是審計機關深入落實科學發展觀、促進社會和諧發展的重要舉措。通過調查分析發現開展資源環境審計工作存在資源環境審計方式較單一：無評價標準和具體的實施辦法、缺乏具備資源環境專業知識結構的審計人員，以及運用計算機技術進行資源環境審計水平不高等問題。針對存在問題，結合國內外資源環境審計研究的理論和實踐經驗分析，對當前資源環境審計所涉及的難點問題進行探討，提出解決問題的對策和建議。提出了盡快制定資源環境審計的發展規劃；總結審計工作經驗，建立資源環境審計工作指南、技術方法及評價指標體系；以專項審計為重點，積累經驗，逐步擴大審計面；重視培養及引進資源環境專業審計人員；大力推廣計算機審計，實現與環境監測系統聯網審計；加強資源環境審計宣傳等對策和建議。

關鍵詞：資源環境審計；環境保護；資源節約；問題；對策

0引言

資源環境審計理論研究在我國起步比較晚，我國政府對環境審計的基本理論研究從20世紀90年代中期才開始，我國政府1994年發表的《中國21世紀議程》提出了設立環境審計示范工程，討論怎樣在我國建立起環境審計基本理論體系。國家審計署于1995年在開羅會議上闡述了環境審計的作用、責任以及實施環境審計的技術和方法。2000年中國審計署當選為亞洲審計組織（ASOSAI）環境審計委員會主席，2002年中國審計署當選為世界審計組織環境審計工作組指導委員會委員，在日益活躍的環境審計國際交流領域，逐步承擔了越來越多的工作任務。國家審計署2003年成立了環境審計協調領導小組，隨后各省相繼成立資源環境審計協調領導小組，《審計署2006年至2010年審計工作發展規劃》中提出積極開展資源與環境審計，加強建立符合我國國情的資源與環境審計模式。審計署環境審計協調領導小組辦公室在2008年匯編了《環境審計案例》，通過案例講解，引導和帶動資源環境審計的深入、廣泛開展。2012年十八大提出了建立資源有償使用制度和生態補償制度，十八屆三中全會提出了對領導干部實行自然資源資產離任審計，我國資源環境審計已進入嶄新快速的發展軌道。

1資源環境審計概述及開展資源環境審計的必要性

1.1資源環境審計概述資源環境審計是一種監督、評價活動，其目的是確保受托經濟責任的履行，主體是政府審計機關、內部審計機構和民間審計組織，依據是國家制定的資源利用、環境保護等法律法規，對象是政府機關和企事業單位，目的是對被審計對象與資源環境有關的經濟活動和經濟結果的真實性、合規性和有效性進行監督、評價，并將審核結果報告給委托人或授權人。

1.2開展資源環境審計的必要性環境審計作為環境治理的現代方法之一，是就當今資源耗費嚴重、環境污染加劇而提出的。通過開展資源環境審計，及時發現、揭示和抵御資源環境保護工作中存在的問題和風險，及時反饋和糾正政策執行中的問題，確保資源環境政策落到實處，維護資源環境安全，推動生態文明建設，是國家審計機關的法定職責和歷史責任。我國資源環境問題日益突出，資源環境審計顯得更加重要。開展資源環境審計，對于節約和有效利用資源，加快產業結構調整步伐，合理配置各種生產要素，促進經濟可持續發展具有重要的作用和意義，開展環境審計是現實的客觀要求。

2資源環境審計工作存在問題及原因分析

經過近幾年的嘗試和探索，目前我國資源環境審計范圍已擴展到土地資源、水資源、森林資源以及石漠化治理等方面，取得一定成效，并積累了一些經驗，但由于資源環境審計工作環境專業性強與審計人員多為財經方面專業形成一定影響，加之資源環境審計評價指標體系不完善，資源環境審計工作存在進展較慢、審計覆蓋面不夠寬等問題。目前經濟發展與資源供應、環境惡化的矛盾對資源環境審計工作提出較高要求，為了加強審計的監督和服務職能，必須認真研究目前資源環境審計工作存在的問題，并分析原因以便今后改進資源環境審計模式。

2.1我國資源環境審計工作存在的主要問題

2.1.1缺乏資源環境審計評價標準和具體的實施辦法資源環境審計涉及面寬，審計范圍包括水資源、土地資源、大氣污染、礦產資源、森林資源、節能減排、排污處理等領域，每個領域又都有具體的行業專業指標，目前我國資源環境審計范圍還只涉及了森林資源、水資源、土地資源等領域的一個很小的范圍，也都還處于不斷探索、總結推進的過程，還缺乏一套完整的資源環境審計實施辦法和評價標準體系舊。

2.1.2資源環境審計方式和手段較單一，有待創新我國資源環境審計工作主要依賴財務資料反映的資源耗費價值總量對企業的經營狀況影響、企業因污染物排放是否足額上繳政府各項排污費用以及財政、環保部門將收取的相關費用是否足額上交上級財政等為重點關注領域，以財務收支反映的資源耗費相關支出為主要審計對象，需要資源環境審計創新審計方式和審計手段，拓寬資源環境審計范圍和對象來實現。

2.1.3缺乏具備資源環境專業知識結構的審計人員一個完整的資源環境審計組成員不僅需要財務相關專業的審計人員，還需要有資源、環境保護等專業的審計人員，目前嚴重缺乏資源環境專業方面的審計人才，即便是在省級審計機關也都還處于無資源環境相關專業審計人員狀態，在審計過程中遇到資源環境專業性強的技術問題多是采取聘請資源環境專家參加審計組解決技術難題的辦法來解決，但由于專家的認識和理解有時與審計目標有一定的偏差如果對專家的審計結果使用不當，會加大審計風險。

2.1.4運用計算機技術進行資源環境審計的水平亟待提高計算機審計是目前各級審計機關大力發展的新興審計領域，計算機審計不僅可以對大量數據進行篩查、比對還可以實現與資源環境監測系統予以連接，適時監測運行情況和運行結果，避免通過作弊使監測系統運行受人為操縱，導致非排放標準的污染物排放大氣、河流等。目前由于計算機審計軟件開發和審計人員計算機應用水平都還存在差距，計算機審計開展資源環境審計工作不是很理想，很多專業數據的采集工作都還未展開，目前急需培養一批計算機審計人才，實現利用計算機對企業環境監測系統及運行狀況進行監測，促使資源及環保部門嚴格執法，企業嚴格按照國家有關指標對排放氣體、污水進行處理，杜絕未經處理直接排放大氣和河流，空氣和水源造成污染。endprint

2.1.5對資源環境審計工作認識不足，審計環境亟待優化資源環境審計不同于以往的財務收支審計。一是在審計目標上有所不同。財務收支審計以揭露單位財務收支是否真實、合法為主要目標，而資源環境審計以檢查各部門、各單位管理和使用資源環境保護資金效益情況、執行國家資源環境政策情況以及存在問題，分析產生問題原因，提出有利于加強資源環境管理的意見和建議為審計目標。二是審計內部環境存在差異。常規審計覆蓋面寬，在審計方法和審計程序上也已形成了一套較完整和規范的操作流程。而資源環境審計覆蓋面窄、專業性強，無固定的審計模式等，加之畏難情緒，在審計方法和審計流程也都還需要不斷實踐、總結和創新。三是審計的外部環境存在不同。常規審計已在我國經濟建設領域發揮著重要作用，每年的審計公告揭露部分單位和部門管理使用財政資金違紀違規情況以及移送司法、紀檢監察部門后的處理情況予以公示，引起了社會的廣泛關注和認可。而資源環境審計由于起步較晚，涉及面窄，經過幾年的發展在審計成果上雖已初見端倪，但還未引起社會輿論的足夠重視。

2.2資源環境審計工作存在問題的原因分析

可以從以下幾個方面來分析。

2.2.1審計理論界缺乏對資源環境審計的系統研究現階段，大多數的資源環境審計理論研究只是在討論資源環境審計的定義、內容、本質等，而真正實踐方面的系統研究非常少，并且國內其他省的資源環境審計也沒有能夠直接借鑒的模式，也都還處于探索和總結的階段。另一方面資源環境審計的基礎是資源、環境會計，我國的資源、環境會計制度體系還未建立，目前還沒有一個統一的資源和環境行業的會計核算體系，資源、環境信息的確認、計量和披露也缺乏一致性，造成不能夠建立完善的資源、環境審計系統。

2.2.2缺乏資源環境審計工作指南、技術方法及評價指標體系資源環境審計具有以下特點，一是涉及面廣，分為礦產資源、水資源、森林資源、海洋資源，空氣污染、水污染等領域，每個領域又由無數細項組成。二是專業性強，不僅需要審計人員了解各個審計對象相關指標體系的計算公式還需要掌握相關測試方法。三是關聯性強，資源環境審計需要結合當地經濟社會指標進行相關分析，不能獨立于周圍社會、自然環境的影響。由于資源環境審計的諸多特點，加之缺乏資源環境專業的審計人員和資源環境審計覆蓋面不夠廣泛，目前還沒有建立資源環境審計評價體系和資源環境工作指南等基礎性工作規范，這是影響資源環境審計工作開展的重要原因。

2.2.3政府和審計界不夠重視由于資源環境審計開展存在專業限制以及對審計工作理解的偏差，認為資源環境監管是資源和環境主管部門的事，審計工作的對象主要是會計資料，和國家產業政策、國家環境污染治理政策以及環境監測系統等沒有多大的聯系，加之資源環境審計起步晚，社會影響不大，導致資源環境審計工作未受到社會各界的更多關注。

3開展資源環境審計的對策建議

資源環境領域中違法征地、違法采礦、水資源污染嚴重等一些突出問題仍然存在，資源環境審計需要關注宏觀性、政策性、體制性方面的問題，通過發現資源環境領域存在的典型問題，揭示體制性障礙、制度性缺陷和重大管理漏洞，促進資源環境管理體制改革，實現保持經濟平穩較快發展和加快轉變經濟發展方式的有機統一。開展資源環境審計工作的建議：

3.1在審計范圍上，逐步涵蓋主要資源類型和重大環境問題資源環境審計在現階段應擴大審計監督范圍，注重反映資源環境管理體制和政策性問題，發揮審計“免疫系統”功能。對政府資源環境政策績效、資源開發和環境保護資金績效、資源開發和環境保護項目效益狀況、資源環境管理信息系統進行審計，覆蓋不同資源類型和重大環境問題。

3.2在審計作用上，提供準確、詳實的政府決策依據在擴大資源環境審計范圍的基礎上，深化審計內容，提升工作質量，實現資源環境審計自身的科學發展，促進資源管理和環境保護重大戰略決策的順利實施。通過審計，發現存在的問題，特別是國家每年投入環境治理領域的資金使用情況及使用效果如何，資源環境政策是否得到有效執行。

3.3在審計方式上，努力構建符合我國國情的資源環境審計模式從資源環境審計的現狀和今后一段時間的發展趨勢對審計方式的影響，資源環境審計由以政府審計機關為主轉變為政府審計、民間審計和內部審計三者全面發展，目前政府審計在資源環境審計中占絕對主導地位，從發展情況來看，今后需要民間審計和內部審計參與其中。

3.4在審計組織協調上，建立多元環境審計大格局，拓寬資源環境審計的深度和廣度金融審計將金融部門落實國家環保政策情況作為重要審計內容，加大了對向高耗能、高污染和產能過剩等行業投放信貸資金等違規行為的查處力度。將金融機構落實國家經濟結構調整政策，調整信貸資金結構、抑制過剩產能等情況作為重要內容進行了審計，揭露和查處了違反國家產業政策，亂上建設項目等問題，取得較好效果。企業審計將環境審計內容納入其財務收支審計中，并予以重點關注。經濟責任審計繼續貫徹環境審計的指導思想和工作思路，落實環境審計的內容，對部們和企業領導是否貫徹執行國家資源環保政策以及執行情況予以反映和評價。

3.5總結審計工作經驗建立我省資源環境審計工作指南、技術方法及評價指標體系資源環境審計評價指標體系是審計人員衡量、評價政府有關部門、企業實施資源環境項目績效的標準和尺度，是提出審計意見、做出審計結論的依據，但資源環境審計未形成公認的評價標準體系，資源環境項目審計的對象千差萬別，涉及的行業眾多，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準難以統一。大多數資源環境審計項目不能完全運用經濟指標進行審計評價，還涉及到污染排放、資源利用等指標，由于目前沒有建立統一的資源環境審計項目評價指標體系，審計人員只能被動的借用被審計單位行業標準作為評價依據，很難客觀、公正的提出評價意見，在一定程度上影響了評價的公正性和準確性，容易導致審計風險。

3.6審計機關重視培養及引進資源環境審計專業的審計人員資源環保審計涉及面廣，具有專業性、技術性、綜合性強等特點，涉及到法律、環境、統計、會計、審計等學科內容，目前審計機關資源環境審計人員基本上為財務會計、審計專業，資源環境專業的審計人員很缺乏，為了適應現階段資源環境審計工作要求，大力發展資源環境審計工作，急需培養和引進的資源環境專業的審計人員。

3.7審計方法上大力推廣計算機審計，與重點行業的環境監測系統實現聯網審計計算機審計對于節約審計資源，擴大審計抽查面以及與審計相關單位建立數據聯網進行相關指標驗證具有重要意義，大力推廣計算機審計不僅可以提高審計質量而且可以縮短審計時間，節約審計資源。對于資源環境審計工作來說，常規審計方法很難對環境監測部門的監測數據和企業的廢氣、廢水排放情況進行核實。運用計算機審計可以實現利用資源、環境主管部門對有關指標的監測數據與企業廢氣、廢水排放監控設備運行情況進行比對，實現對重點行業環境監測系統的聯網審計，加強對環境污染的監測，促使企業嚴格按照相關規定執行環境影響相關政策。endprint