農地承包經營權抵押貸款政策實施制約及推廣

韓素卿　薛向東　楊紫洪

摘要：在典型縣農村土地承包經營權抵押貸款運行、監管和風險防范等調查基礎上，從政府視角、新型經營主體視角、農戶視角、銀行等金融機構視角分析了制約農村土地承包經營權抵押貸款政策實施的問題。并給出了推進農地承包經營權抵押貸款政策實施的對策建議。

關鍵詞：農村土地承包經營權；抵押貸款；流轉；試點縣

0引言

2015國家出臺了《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發[2015]45號），全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）暫時調整實施有關法律規定，2016年，中國人民銀行、銀監會、保監會、財政部和農業部共同出臺了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，規定了農村土地承包經營權抵押貸款具體實施，河北省邱縣、平鄉和威縣列為農村土地承包權抵押貸款試點縣。

1農地承包經營權抵押貸款試點縣實施情況

農村土地承包經營的抵押貸款討論和探索已久。邱縣作為農村產權制度改革的試點，在2014年，為破解“三農”融資難問題，建立了市場化的農村產權交易平臺。平鄉作為河北省唯一一個被農業部確定為農村土地承包經營權確權登記頒證的整縣推進試點縣，平鄉近半數農村已完成土地承包經營權確權。威縣為推動農村土地承包經營權流轉，支持土地集約規模經營，加快農村金融改革創新、農民脫貧致富步伐，拓寬農村融資渠道，支持“三農”發展制定了《威縣農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法（試行）》，對抵押貸款的對象、辦理機構等作了明確規定。

1.1政府重視，推進力度不斷加大

農村土地承包經營權抵押貸款作為一種農村普惠金融措施，對創新農業生產經營方式、提升農業綜合生產能力、拓寬“三農”融資渠道、緩解農戶和企業融資抵押擔保難的問題都具有深遠的影響。邱縣和威縣政府在兩縣作為試點前后，出臺了《農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法》（試行），成立了相應的產權交易機構，積極協調金融機構和經營主體之間的關系，力求破解農村融資難難題。

在2014年邱縣成立了邱縣新紀元農村產權服務有限公司，是邯鄲市首家農村產權交易服務機構。2015年邱縣成立了河北省第一家農村產權交易所，主要負責為農村及涉農各類產權的流轉交易提供場所、設施，組織交易及發布信息，產權交易監督，合同鑒定，產權交易策劃，產權經紀服務，產權信息咨詢及受委托進行資產管理，投資信息咨詢，財務信息咨詢，招投標服務等，交易所的成立為該縣農民進行產權流轉交易提供了公開、公正、規范運行的場所，同時規范了農村產權的市場化交易，破解了農業和農村發展資金瓶頸，調動了農業各類經營主體的生產積極性。

1.2貸款流程較規范

農地承包經營權抵押貸款導向明確，資金使用較規范，其風險防范方式多樣。省級財政部門對農村產權風險進行補償，為了鼓勵各地和金融機構實行兩權抵押，省級財政部門對地方政府設立風險補償基金，消除金融機構發放抵押貸款、涉農貸款的顧慮，破解農村“融資難”、“融資貴”問題，設立農村產權抵押貸款風險補償資金，采取補助獎勵形式，對農村產權交易平臺（中心）、金融機構組織和發放農村產權抵押貸款及市縣財政部門風險補償按一定條件給予獎補。

邱縣發文明確指出財政有貼息。貼息的標準是貸款1年以下的，按照利息總額的50%貼息，貸款1年以上的，第一年按利息總額的60%貼息，第二年按照40%貼息。威縣政府出資500萬用于抵押貸款風險基金。

1.3抵押憑證進展緩慢

邱縣確權頒證工作實施“四公開兩公示”，即堅持政策公開、流程公開、過程公開、信息公開，將確權結果以地籍圖、信息表形式在村務公開欄進行公示，并把信息公示表在網絡上公開，確保農戶的知情權。截至2016年7月，邱縣已完成權屬調查212個村，50.76萬畝，分別占全縣行政村總數的97.25%，占全縣“二調”耕地面積的94.46%，全縣已完成信息公示的195個村，44.82萬畝，占全縣行政村總數的89.45%，占全縣“二調”耕地面積的83.40%。銀行在發放貸款時以土地承包經營權證為基礎，邱縣僅僅有26個村完成頒證，并且現在頒證已停止，發放農村承包土地經營權證進展緩慢，遠遠落后于登記進度。給農村利用承包土地經營權進行抵押貸款帶來了直接困難。

2農地承包經營權抵押貸款的制約因素

2.1中小規模新型經營主體貸款需求大卻難得到貸款

通過對邱縣、威縣兩地的新型農業經營主體的調查訪談，大規模企業對農村土地承包經營權進行抵押貸款的需求較低，而中小規模有強烈的需求。銀行在審核抵押方貸款資格的時候，往往會考慮到借貸方的還款能力，企業的規模以及資金實力，然而較大規模企業往往對資金需求并不是很大，如邢臺威縣越海公司，其股東為世界500強企業陜西海升集團，在資金與技術上都有著強大的后盾保障，反而是規模適中的新型農業主體會有較強貸款需求。

威縣秋月梨園，是賀營鄉袁莊村幾個人入股，沒有銀行貸款，以股份制形式創建的千畝梨園，開始以流轉費用是800斤小麥/畝（944元/畝）從村民手中流轉了200畝地，現有100畝，擁有當下受市場歡迎的梨品種：秋月梨，新梨七號，雪青梨、紅香酥梨，且進入盛果期，處于銷售提升期，資金需求量大，需求500-600萬元左右用于后期管護：人工，地租，農藥，資金尚無著落，但對抵押貸款不了解。

2.2農地承包經營權確權頒證進程緩慢阻礙了抵押貸款進程

邱縣確權頒證工作實施“四公開兩公示”，即堅持政策公開、流程公開、過程公開、信息公開，將確權結果以地籍圖、信息表形式在村務公開欄進行公示，并把信息公示表在網絡上公開，確保農戶的知情權。截至2016年7月，邱縣已完成權屬調查212個村，50.76萬畝，分別占全縣行政村總數的97.25%，占全縣“二調”耕地面積的94.46%，全縣已完成信息公示的195個村，44.82萬畝，占全縣行政村總數的89.45%，占全縣“二調”耕地面積的83.40%。銀行在發放貸款時以土地承包經營權證為基礎，邱縣僅僅有26個村完成頒證，并且現在頒證已停止，發放農村承包土地經營權證進展緩慢，遠遠落后于登記進度。農村承包土地經營權證發放緩慢，給農村利用承包土地經營權進行抵押貸款帶來了直接困難。endprint

2.3金融機構推出的金融產品滯后，價格評估不規范

目前，在邱縣、威縣兩地，尚沒有專門針對農村土地承包經營權價值評估的機構和專業人員，估值方法和標準兩縣都有所不同。多是對地上附著物價值進行評估，而在評估時沒有統一的價值參照標準，農村土地承包經營權價值取決于土地承包經營的時間、土地經營收益，再加上自然條件、生產經營項目等因素對農用地影響較大，因此難以對土地承包經營權的實際價值做出準確、科學、合理的估值判斷，土地的實際價值得不到正確定位。同時，對于評估，沒有監督機制，極有可能導致借貸雙方對土地估值存有爭議。估值認定過高的土地，將直接增加金融機構回收貸款的風險，容易產生不良貸款：而估值認定過低的土地，則無法滿足農村土地承包經營權抵押方的資金需求，貸款積極性，最終不利于實現土地承包經營權抵押貸款業務的良性發展。

3推進農地承包經營權抵押貸款政策實施對策建議

3.1強化土地承包經營權抵押貸款相關政策的宣傳

通過各種渠道強化國家土地承包經營權抵押貸款支持和扶持政策的宣講，使有需求意愿新型經營主體能及時了解利用這些政策破解融資難、貸款難問題，促進農業發展、農民增收、農村進步。

3.2完善土地承包經營權流轉、抵押貸款平臺建設

盡管各試點縣都已建有農村土地流轉交易平臺，但在土地承包經營權抵押貸款方面需不斷改進，首先，做好農村土地承包經營權確權頒證工作，盡快完成土地承包經營權的登記和頒證，保證抵押貸款有證可依，這是農村土地資源進入土地抵押貸款市場的必要條件，其次完善現有農村土地承包經營權抵押貸款平臺建設，這是促進抵押貸款的重要保證。再次，建立和完善農村土地價格評估機制，規范農村土地抵押貸款行為，保證貸款的效果，最為重要的是確定合理的承包經營權價格和土地附著物價格，切實保障銀行、新型經營主體和農戶等各方面利益的基本需求。

3.3激勵農村政策性金融機構的積極性，規范貸后管理

銀行對于農地承包經營權抵押貸款的態度直接關系著政策的落地，積極性欠缺是近期主要問題，通過政策扶持農村政策性金融機構，如提供必要的風險防范資金，提供必要的技術支持和培訓，提供財政稅收優惠政策等。激勵農村政策性金融機構切實服務“三農”，鼓勵其提高涉農貸款投放比例，通過稅收減免和財政補貼等提供政策紅利。土地經營權抵押貸款具有特殊性，農業生產周期性和季節性明顯，適當規范貸后監管跟蹤制度，完善貸后資金使用和日常農業生產經營情況的貸后調查，及時規避貸款到期難以收回的風險因素，明確銀行和新型經營主體的責權利，最大程度降低貸款收回風險。同時，提高金融監管部門應對相關金融機構對農村土地經營權抵押貸款不良貸款率的容忍度，從源頭上消除金融機構“懼貸”、“懶貸”心理，促使農村土地經營權抵押貸款更加良性發展。

3.4完善現代農業保障機制

加快組織成立農業信貸擔保機構和發展農業保險機制，降低土地經營權抵押貸款的信貸風險。政府應鼓勵和支持保險公司開展農業保險業務，對農業虧損進行適當的補償。農村金融機構要積極探索多種擔保方式，進一步降低信貸風險。endprint