司法轄區(qū)改革的 動因與思路

肖軍

按照中央的統(tǒng)一部署，司法體制改革正在全國有序展開。保障人民法院依法獨立行使審判權是改革的一大目標。為此，要落實“讓審理者裁判，由裁判者負責”的原則，推行省以下法院人財物統(tǒng)一管理，提高法官薪酬待遇等機制。我們認為，全面劃分司法轄區(qū)，系統(tǒng)設立跨行政區(qū)劃的人民法院，有利于保障國家法制統(tǒng)一，消除司法的地方化和行政化，促進人民法院依法獨立行使審判權，助力司法體制改革目標的實現(xiàn)。

動因：已有司法管轄改革零散而初步，成效有限

司法管轄改革探索多年，出臺了一些具體措施，但仍顯得零散而初步，對人民法院依法獨立行使審判權難以取得全面而持久的成效。

其一，已有司法管轄改革多為設置專門法院，效果有限。2014年以來，北京知識產(chǎn)權法院、廣州知識產(chǎn)權法院、上海市第三中級人民法院相繼成立，統(tǒng)一管轄知識產(chǎn)權案件。2016年，上海市鐵路運輸法院改革，統(tǒng)一管轄幾個核心城區(qū)的行政案件。《憲法》第124條規(guī)定，“中華人民共和國設立最高法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院”。這些專門法院的設置都屬于上述條文的“等”字內，應該說還是有憲法依據(jù)，但依據(jù)不那么扎實，與體系化的地方各級人民法院不可同日而語，而且，實踐中多為零星設置，呈現(xiàn)特例狀態(tài)，去地方化、行政化效果不明顯。

其二，湖北省漢江中級人民法院是司法轄區(qū)改革，但屬個案。在“省直管縣”的改革中，湖北省的仙桃市、潛江市、天門市，成為省直管的副地級市。1999年，漢江中級人民法院成立，直接隸屬于湖北省高級人民法院，受省人大監(jiān)督，司法管轄上述三市。這打破了一個市設一個中級法院、法院按行政區(qū)劃設置的規(guī)則，是真正的司法轄區(qū)劃分，能大大消減地方政府對法院工作的干擾。但是，“省直管縣”改革影響面很有限，上述三個市也只是副地級市，并非常見的地級市，有特殊性。漢江中院情況屬于個例，影響極為有限。

其三，最高人民法院設巡回法庭旨在司法便民，象征意義強。最高人民法院分別在深圳、沈陽、重慶、西安、南京、鄭州等地設置了巡回法庭。原來要遠赴北京審理的案件現(xiàn)在可以在就近的巡回法庭審理，原來在北京上班的最高院法官要出差到地方審理案件，大大方便了訴訟當事人。在設置巡回法庭時，不按傳統(tǒng)的行政區(qū)劃——省自治區(qū)直轄市或者市縣區(qū)——來劃分管轄區(qū)域，而是按照區(qū)域來劃分，應該說有重新劃分司法轄區(qū)之意，但不是真正意義上的劃分司法轄區(qū)，無意解決司法地方化、行政化問題。最高人民法院處于我國法院系統(tǒng)的頂端，管轄全國，它按照區(qū)域來劃分自己的司法轄區(qū)可謂水到渠成，并沒有給人太強的革新印象，更多是象征最高人民法院司法便民的努力。

思路：全面劃分司法轄區(qū)，

系統(tǒng)設立跨行政區(qū)劃法院

全面劃分司法轄區(qū)，是指將全國或者一定地域，如省或者市，劃分成若干司法轄區(qū)，再對應司法轄區(qū)設置各級人民法院系統(tǒng)。這是改變現(xiàn)有按行政區(qū)劃設置法院系統(tǒng)的做法。面向全國推行這項改革，全面劃分司法轄區(qū)，系統(tǒng)設立跨行政區(qū)劃法院系統(tǒng)，是司法管轄改革升級版，是向縱深推進司法體制改革。

第一，全面劃分司法轄區(qū)有利于克服司法地方化和行政化，保障人民法院獨立行使審判權。這是中國司法實踐的迫切需要和司法體制改革的目標。一直以來，各級人民法院嚴格對應行政區(qū)劃設置，使得法院地位低于人民政府，甚至低于公安等政府部門，另外基于政法委等機構領導司法工作的緣由，黨政領導干預司法現(xiàn)象時有發(fā)生。對應行政區(qū)劃設置法院，法院的人財物都來自所在地政府，使得同地的財政局、人事局等可以影響法院，人情案現(xiàn)象時有發(fā)生。領導干預司法、人情案等造成司法不公，嚴重損害司法權威。打破行政區(qū)劃限制，科學合理設置司法轄區(qū)，對應新司法轄區(qū)設置人民法院，有利于讓法院擺脫地方政府的干擾，實現(xiàn)自主辦案、獨立審判；有利于克服政府官僚氣息滲透法院系統(tǒng)后所引發(fā)的司法行政化，營造風清氣正的司法生態(tài)。

第二，全面劃分司法轄區(qū)是法治先進國家的普遍做法和成功經(jīng)驗。德國、法國、日本、美國等法治先進國家都重視劃分司法轄區(qū)。德國共有16個聯(lián)邦州，卻有25個高等法院。法國共有96個省、22個大區(qū)，但上訴法院的數(shù)量卻是31個。日本共有47個都道府縣，但高等法院卻只有8個。美國有50個州，卻只有13個聯(lián)邦上訴法院轄區(qū)，94個聯(lián)邦地區(qū)法院。所以，不管是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，都設立與行政區(qū)劃錯位的司法轄區(qū)，并對應這些司法轄區(qū)設置法院。

第三，司法轄區(qū)劃分應當科學合理。全面展開司法轄區(qū)劃分工作，會大幅度合并、拆分和調整現(xiàn)有的法院設置，引發(fā)人財物的巨大變動，是一項牽一發(fā)而動全身的重要工作，所以司法轄區(qū)劃分必須科學合理。為此，應當堅持公正司法、司法便民、因地制宜等原則，綜合考慮人口、土地面積、交通狀況、司法傳統(tǒng)等因素。首先，全國范圍內，高級人民法院應當保持不變，按現(xiàn)有行政區(qū)劃設置，不做調整。從全世界范圍來看，從國土面積角度說我國省自治區(qū)直轄市的設置數(shù)量比較適中，因而高院的設置數(shù)量也比較適中。另外，根據(jù)目前推行的司法體制改革方案，省自治區(qū)直轄市以下法院的人財物由高院統(tǒng)管，即高院統(tǒng)一行使司法行政權。若對高院做較大調整，不利于本次司改的順利推進。其次，中級人民法院應當重新設置，即改變一個地級市設一個中院的做法，將兩個或者幾個地級市劃定為一個中院的司法轄區(qū)，設立一個中院。中院在各級法院中發(fā)揮著骨干作用，二審終審往往由中院承擔，所以中院審判工作去地方化和行政化非常重要。我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，道路交通的巨大改善，公共交通系統(tǒng)的日趨完善，小轎車等進入普通家庭，為中院的合并和調整提供了基礎條件。尤其是省域內相鄰較小地級市中院與中院的合并更顯價值。當然，在偏遠西部地區(qū)，考慮到地廣人稀、交通不便等原因，對中院合并要采取更謹慎的態(tài)度。再次，基層人民法院可以因地制宜地調整，即需要跨行政區(qū)劃設置的，就重新設置，不需要的，保持不變。基層院是訴訟的入口，絕大部分案件都經(jīng)過基層院，便民性在基層院顯得極為重要。基層院合并使群眾打官司明顯更費事的，就不應該合并。但事實上，由于我國城市市區(qū)基礎設施條件明顯改善，分布在市區(qū)內的各區(qū)的基層院還是可以合并和調整。另外，有些省自治區(qū)直轄市以專門法院形式改造成的跨區(qū)劃法院，如鐵路法院，在為全面劃分司法轄區(qū)改革提供經(jīng)驗的基礎上，也應該接受調整，逐漸褪去專門法院色彩，進入普通法院系列。endprint

基石：修改憲法法律，為全面劃分司法轄區(qū)提供保障

司法體制改革是國家的重大改革。重大改革應當于法有據(jù)，改革成果應當?shù)玫椒纱_認。為此，應該修改憲法法律，為全面劃分司法轄區(qū)提供法制保障。

第一，修改完善《憲法》。首先，系統(tǒng)設立跨行政區(qū)劃法院，比如系統(tǒng)設立跨地級市的中級人民法院，雖然不與現(xiàn)行《憲法》相抵觸，但也沒有《憲法》的強力支撐。應當在《憲法》中增加規(guī)定，清楚表達系統(tǒng)設立跨行政區(qū)劃法院之意。其次，《憲法》規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長”“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級人民法院的工作”。系統(tǒng)設置跨行政區(qū)劃法院后，《憲法》上述規(guī)定中的“本級”是什么意思，需要厘清。例如，跨地級市設立中級人民法院后，是司法轄區(qū)內的地級市人大，還是省人大是它的“本級”人大，抑或由別的人大來選舉或者罷免它的院長，監(jiān)督它的工作。為此，應該修法予以澄清。另外，促進人民法院依法獨立行使審判權是本次司法體制改革的重要目標。人大監(jiān)督法院工作與人民法院依法獨立行使審判權是什么關系，此監(jiān)督是何涵義，監(jiān)督方式是什么等，建議在《憲法》中能有指引性規(guī)范。

第二，修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。首先，在人大與法院的關系上，該法與《憲法》一樣，多次使用了“本級”一詞，對此，應該修改相關規(guī)定予以澄清。其次，該法第44條規(guī)定直轄市人大常委會行使任免直轄市中級人民法院院長的職權，而全面劃分司法轄區(qū)后，跨地級市的中級人民法院也應該在這里有同樣的規(guī)定。為此，應當修法予以明確。

第三，修改《人民法院組織法》《法官法》等。《人民法院組織法》第22條明確了中級人民法院的范圍，但跨地級市的中院不在其列，對此，應該修法予以增加。《法官法》第11條規(guī)定直轄市中級人民法院院長由市人大常委會根據(jù)主任會議的提名決定任免。跨地級市的中院如何做，應該修法予以明確。此外，這些法還應該在跨行政區(qū)劃法院的人財物保障等方面修改完善。

深化司法體制改革，全面劃分司法轄區(qū)，系統(tǒng)設立跨行政區(qū)劃法院，實現(xiàn)人民法院依法獨立行使審判權，這是全面依法治國中的一大目標。我們應該擼起袖子加油干，力爭在第一個百年奮斗目標到來之時實現(xiàn)這個目標。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com

全面劃分司法轄區(qū)，是指將全國或者一定地域，如省或者市，劃分成若干司法轄區(qū)，再對應司法轄區(qū)設置各級人民法院系統(tǒng)。這是改變現(xiàn)有按行政區(qū)劃設置法院系統(tǒng)的做法。面向全國推行這項改革，全面劃分司法轄區(qū)，系統(tǒng)設立跨行政區(qū)劃法院系統(tǒng)，是司法管轄改革升級版，是向縱深推進司法體制改革。為此，應該修改憲法法律，為全面劃分司法轄區(qū)提供法制保障。endprint