各國(guó)新城建設(shè)實(shí)踐對(duì)雄安新區(qū)建設(shè)的啟示

湯文仙

[摘 要]縱觀(guān)各國(guó)城市化發(fā)展歷程，強(qiáng)化新城規(guī)劃建設(shè)，促使特大城市由傳統(tǒng)的單中心格局向多中心城市群空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。文章在分析新城建設(shè)理論和重要意義的基礎(chǔ)上，較為全面地總結(jié)了國(guó)外新城建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并對(duì)雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展路徑總結(jié)出有益的啟示和結(jié)論。

[關(guān)鍵詞]新城建設(shè)；啟示；雄安新區(qū)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.012

縱觀(guān)各國(guó)城市化發(fā)展歷程，強(qiáng)化新城規(guī)劃建設(shè)，促使特大城市傳統(tǒng)單中心格局向多中心的城市群空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是城市獲得最佳的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合效益的重要保證。當(dāng)前，中共中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)立國(guó)家級(jí)的雄安新區(qū)，比肩深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)，是千年大計(jì)、國(guó)家大事。總結(jié)國(guó)際大都市新城建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，把握新城建設(shè)與演進(jìn)規(guī)律，營(yíng)造有利于新區(qū)建設(shè)發(fā)展的外部環(huán)境，已成為雄安新區(qū)城市規(guī)劃、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)管理等方面工作推進(jìn)的重要方面。

1 雄安新區(qū)建設(shè)的理論基礎(chǔ)與重要意義

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略，雄安新區(qū)設(shè)立，將京津冀一體化戰(zhàn)略推向全新階段。這是黨中央在新常態(tài)背景下城市發(fā)展供給側(cè)管理上治理大城市病和促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要手段。

1.1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)管理：緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

城市的形成和發(fā)展，通常遵循其內(nèi)在邏輯而呈現(xiàn)一種出生、成長(zhǎng)、成熟、平衡（衰退）的生態(tài)演變，而在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展進(jìn)程中表現(xiàn)出來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于工業(yè)化的特征，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生制約，而且社會(huì)問(wèn)題層出不窮。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在幾次工業(yè)革命以后，普遍遇到了城市人口膨脹、房?jī)r(jià)飛速上漲、交通擁擠不堪、生態(tài)污染嚴(yán)重、公共資源緊張等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，反過(guò)來(lái)進(jìn)一步困擾著城市化的發(fā)展，而這些市場(chǎng)機(jī)制調(diào)解不力的領(lǐng)域恰是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中所認(rèn)識(shí)到的外部性、信息不完全和在公共物品領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈。無(wú)論是在老牌發(fā)達(dá)國(guó)家法國(guó)的首都巴黎，還是通過(guò)后發(fā)追趕最終成功實(shí)現(xiàn)趕超的日本，或是同為發(fā)展中國(guó)家巴西的首都巴西利亞，無(wú)論是城市規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃，關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)所開(kāi)展的重大規(guī)劃，供給管理的主體都是政府。當(dāng)然，從規(guī)劃的產(chǎn)生到規(guī)劃的最終落實(shí)，整個(gè)過(guò)程勢(shì)必是政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制共同作用的結(jié)果。同樣，鑒于京津冀目前的發(fā)展現(xiàn)狀及雄安新區(qū)地位，中央政府層面的有效助力就成為雄安新區(qū)規(guī)劃的啟動(dòng)點(diǎn)，采用政府主導(dǎo)型模式，頂層規(guī)劃的牽頭主體只能是政府，這一點(diǎn)應(yīng)毋庸置疑，這可以在短時(shí)間內(nèi)凝聚共識(shí)、制定政策并通過(guò)強(qiáng)有力的行政權(quán)力加以推行，但這種“自上而下”的模式存在著非市場(chǎng)性、非制度性、難監(jiān)督性等特點(diǎn)，因此迫切需要適時(shí)向政府、企業(yè)及社會(huì)組織之間的多層次、良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型合作治理方向轉(zhuǎn)變。

1.2 反磁力吸引體系：成為治理大城市病一個(gè)重要手段

反磁力吸引體系理論認(rèn)為現(xiàn)代大城市因物質(zhì)文化條件優(yōu)越而產(chǎn)生人口向心力時(shí)，為分散大城市人口，通過(guò)衛(wèi)星城建設(shè)和布局，足以克服這種吸引力所采取的一系列措施。第二次世界大戰(zhàn)前后，西方等國(guó)城市理論和規(guī)劃工作者，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和城鎮(zhèn)建設(shè)條件，明確了區(qū)內(nèi)各城鎮(zhèn)的區(qū)位、職能、性質(zhì)、分工協(xié)作和發(fā)展方向，通過(guò)新城布局，使新城具有一定的反磁力，從而克服區(qū)域內(nèi)大城市的人口向心力。目前，河北與北京在發(fā)展水平和科技水平方面落差太大，在京津冀區(qū)域之間，存在著發(fā)達(dá)的京津兩市和較為貧窮落后的河北省。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，北京和天津兩市的人均GDP分別為114717元和115617元，均超過(guò)15000美元，根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，京、津兩市均已達(dá)到富裕國(guó)家水平。而作為京津腹地的河北省，2016年的人均GDP為42866元，低于全國(guó)平均水平，僅為北京和天津的約37%，而且近些年差距還有加大的趨勢(shì)，京津區(qū)域帶動(dòng)能力沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，北京的“大城市”越發(fā)嚴(yán)重，陷入了“磁力愈強(qiáng)，輻射愈弱”的城市馬太效應(yīng)怪圈。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，解決大城市病基本上都是用了“跳出去建新城”，增強(qiáng)新城的反磁力，使其比老城更具有吸引力，弱化老城的磁力，從而減輕超大城市主城區(qū)壓力，雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)就是通過(guò)新城建設(shè)，使其各種要素向這里聚集，緩解甚至消除北京市的“大城市病”。

1.3 城市群協(xié)同發(fā)展：有力促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同化發(fā)展

城市群一體化協(xié)同發(fā)展是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)展到成熟階段出現(xiàn)的區(qū)域空間形態(tài)的高級(jí)空間組織形式，它以大都市為核心，產(chǎn)生巨大的集聚經(jīng)濟(jì)效益，并將影響力向城市和農(nóng)村受到輻射帶動(dòng)，與大都市形成分工合作關(guān)系。全球來(lái)看，以城市群組織形式為代表的城鎮(zhèn)密集區(qū)域，已成為集聚國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的巨大空間，如美國(guó)東北海岸、五大湖沿岸，日本東海道地區(qū)，英國(guó)以東南為中心向西北方向延伸的地區(qū)，西北歐以阿姆斯特丹、巴黎和魯爾為中心的地區(qū)這些大型城市群地區(qū)被認(rèn)為是最成熟的世界級(jí)城市群地區(qū)。目前，我國(guó)城市群發(fā)展已經(jīng)取得了初步成效，通過(guò)建設(shè)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)，有力推動(dòng)了珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)的城市群發(fā)展。但與國(guó)外城市群相比在城市化率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面還存在著一定的差距。2016年，長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀占全國(guó) GDP 的比重分別為 19.78%、9.83% 和 9.25%，總計(jì)達(dá)到 38.86%。與美國(guó)的三大經(jīng)濟(jì)圈占全國(guó) GDP 的 68%，日本三大經(jīng)濟(jì)圈占全國(guó) GDP 的 70%相比，仍然存在著相當(dāng)大的差距。根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律，城市群一般以1個(gè)特大城市為核心，至少3個(gè)以上大城市為構(gòu)成單元。未來(lái)隨著雄安新區(qū)的建設(shè)，京津冀區(qū)域的城市群必將以北京這個(gè)特大城市為依托，與北京城市副中心共同形成北京新的兩翼，以及與天津等城市協(xié)調(diào)發(fā)展，最終形成經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的京津冀城市群。可見(jiàn)，京津冀協(xié)同發(fā)展瞄準(zhǔn)的是打造世界級(jí)城市群，規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)則是這項(xiàng)戰(zhàn)略的重要組成部分。

2 國(guó)外新城建設(shè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

第二次世界大戰(zhàn)以后，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)的大都市新城建設(shè)獲得蓬勃發(fā)展，其城市空間結(jié)構(gòu)開(kāi)始由單中心向多中心轉(zhuǎn)變，它們?cè)谛鲁情_(kāi)發(fā)建設(shè)中創(chuàng)造了自己特定的模式與經(jīng)驗(yàn)，以及在建設(shè)中后期顯現(xiàn)出了問(wèn)題。endprint

2.1 美國(guó)新城建設(shè)：市場(chǎng)主導(dǎo)下“邊緣新城”興起

“二戰(zhàn)”以后，美國(guó)城市人口激增，住房緊張。1968年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《新城開(kāi)發(fā)法》，批準(zhǔn)建立第一批63個(gè)郊區(qū)型新型城市，1970年《住房和城市發(fā)展法》加大了私人對(duì)新城投資貸款額度的保證，并鼓勵(lì)各州成立新城開(kāi)發(fā)公司，加速了城市郊區(qū)化擴(kuò)散的“邊緣新城”建設(shè)。“邊緣新城”是在原有城市周邊重建一個(gè)分擔(dān)和替代原有城市功能，以及人口和產(chǎn)業(yè)不斷集聚的相對(duì)獨(dú)立的空間。目前邊緣新城遍及全美，據(jù)統(tǒng)計(jì)有200多個(gè)邊緣新城，全美 2/3 的寫(xiě)字樓都建在了邊緣城市。這些邊緣城市綠化和基礎(chǔ)設(shè)施完善，給市民帶來(lái)舒適的人居環(huán)境，提升和改善了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等，它解決了傳統(tǒng)城市面臨的噪聲、交通、住房、大氣污染等問(wèn)題，為城市居民提供了良好的生活空間。然而，美國(guó)邊緣城市的主要居民是中產(chǎn)階級(jí)，它的規(guī)劃理念基于小汽車(chē)交通，它給城市周邊的自然環(huán)境帶來(lái)大氣污染的同時(shí)，還充滿(mǎn)著種族偏見(jiàn)、隔離。邊緣城市從傳統(tǒng)城市中心帶走了大批的中產(chǎn)階級(jí)，加劇了社會(huì)分化，造成了中心城市的衰退，這不僅造成經(jīng)濟(jì)上的浪費(fèi)，最終也會(huì)危及自身的持續(xù)健康發(fā)展。

馬里蘭州哥倫比亞新城是美國(guó)公認(rèn)的最成功的新城開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，它坐落在首都華盛頓和巴爾的摩之間的哈佛縣境內(nèi)。距離華盛頓48公里，距離巴爾的摩24公里，新城總面積為71.6平方公里。新城注重保護(hù)土地并提高土地的質(zhì)量，規(guī)劃者通過(guò)詳細(xì)的境貌勘察圖確定需要保護(hù)的林區(qū)、灌木和單株，將學(xué)校操場(chǎng)、公園用地等需要盡快排出雨水的實(shí)施安排在朝陽(yáng)的坡地上，利用河流走向不設(shè)排污管道以減少成本，沿河流設(shè)置和挖掘了人工湖以吸引野生動(dòng)物等，強(qiáng)調(diào)公共空間開(kāi)發(fā)，提倡環(huán)境為小區(qū)共享，構(gòu)筑了“新城—小區(qū)—組團(tuán)”的三級(jí)結(jié)構(gòu)體系。但是和美國(guó)大部分“邊緣新城”一樣，哥倫比亞新城發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)一些問(wèn)題，如由于人口密度較低無(wú)法支撐公共交通系統(tǒng)現(xiàn)象突出，新城雖然推行多種族混和居住，但是低收入階層無(wú)力承受邊緣城市及其附近昂貴的房租，低收入人口在新城比例只有3%～6%，缺乏清潔工、廚師、營(yíng)業(yè)員等勞動(dòng)力，而這些勞動(dòng)力是維持任何一個(gè)城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的要素。

2.2 英國(guó)新城建設(shè)：從新城建設(shè)向回歸內(nèi)城的轉(zhuǎn)變

英國(guó)的工業(yè)革命、圈地運(yùn)動(dòng)引發(fā)城市人口快速增長(zhǎng)，是公認(rèn)的城市化進(jìn)程最早的國(guó)家，20世紀(jì)初城市化率已超過(guò)70%。同時(shí)，城市規(guī)劃與建設(shè)卻相對(duì)滯后，城市環(huán)境普遍惡化，為了應(yīng)對(duì)工業(yè)城市的發(fā)展要求和日益嚴(yán)重的城市病，1946年英國(guó)政府頒布了《新城法》，開(kāi)始進(jìn)入戰(zhàn)后大規(guī)模新城建設(shè)時(shí)期。1952年進(jìn)一步通過(guò)《新城開(kāi)發(fā)法》，意圖通過(guò)新城建設(shè)解決戰(zhàn)后的大城市問(wèn)題——緩解住房短缺、有計(jì)劃地疏解中心城市人口。值得注意的是，英國(guó)戰(zhàn)后的疏解中心城市人口和產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)，并不僅通過(guò)開(kāi)發(fā)新城來(lái)實(shí)現(xiàn)。新城開(kāi)發(fā)、綠帶建設(shè)、工業(yè)布局控制及老鎮(zhèn)擴(kuò)建政策同時(shí)被中央政府所強(qiáng)調(diào)。到了20世紀(jì)70年代中后期，由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和長(zhǎng)期采取疏散政策等原因，英國(guó)的主要城市出現(xiàn)相對(duì)萎縮，1978 年通過(guò)的《內(nèi)城法》又把城市建設(shè)的重心轉(zhuǎn)向內(nèi)城更新，從轉(zhuǎn)移過(guò)剩人口和工業(yè)轉(zhuǎn)向協(xié)助恢復(fù)內(nèi)城經(jīng)濟(jì)。至此，英國(guó)的新城運(yùn)動(dòng)終結(jié)。

20世紀(jì)五六十年代倫敦淪為“霧都”，空氣污染嚴(yán)重，數(shù)萬(wàn)人因此喪命，1964年專(zhuān)門(mén)設(shè)立負(fù)責(zé)大倫敦規(guī)劃管理與發(fā)展的戰(zhàn)略性機(jī)構(gòu)——大倫敦議會(huì)，1969年大倫敦議會(huì)編制了《大倫敦發(fā)展規(guī)劃》，經(jīng)濟(jì)上規(guī)定產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展、合理布局，大量遷出工業(yè)。發(fā)展規(guī)劃上試圖改變1944年規(guī)劃的同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速交通干線(xiàn)向外擴(kuò)展并形成三條走廊地帶，在長(zhǎng)廊終端分別建設(shè)三座新城，以期在更大的區(qū)域范圍內(nèi)解決經(jīng)濟(jì)、人口的合理布局問(wèn)題。其中，米爾頓·凱恩斯成為這三座新城建設(shè)的典范，距倫敦市中心80公里處，由于當(dāng)?shù)卣婵茖W(xué)地規(guī)劃和有序開(kāi)發(fā)，從一個(gè)名不見(jiàn)經(jīng)傳的小村莊發(fā)展成如今英國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)。米爾頓·凱恩斯的規(guī)劃理念是創(chuàng)建一個(gè)具有一定靈活性、根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)整的城市，是一種結(jié)構(gòu)型和策略型的規(guī)劃，這個(gè)規(guī)劃能創(chuàng)造各種機(jī)會(huì)和為未來(lái)選擇留有充分的余地。規(guī)劃引入網(wǎng)格式道路，機(jī)非分流，每個(gè)網(wǎng)格1平方公里，1個(gè)網(wǎng)格就是1個(gè)社區(qū)，在社區(qū)內(nèi)部，通過(guò)較小的網(wǎng)格形成更密集的道路網(wǎng)絡(luò)。非機(jī)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)注重慢行交通。產(chǎn)業(yè)方面大力興辦零售、信息、咨詢(xún)、保險(xiǎn)、科研和教育培訓(xùn)等服務(wù)業(yè)。優(yōu)越的地理位置和良好的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，吸引了不少知名企業(yè)總部，英國(guó)石油、阿比國(guó)民銀行等著名英國(guó)公司把總部設(shè)在這里，從而創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。目前，新城匯聚了23萬(wàn)人，人口的失業(yè)率不到1%，75%的就業(yè)人口從事服務(wù)業(yè)。

2.3 法國(guó)新城建設(shè)：從單中心向多中心的良性發(fā)展

法國(guó)社會(huì)在“二戰(zhàn)”后半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)本國(guó)剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，利用相對(duì)集中的國(guó)家權(quán)力對(duì)人口和功能向大城市集聚進(jìn)行了強(qiáng)力的干預(yù)，開(kāi)始從區(qū)域?qū)用娼鉀Q城市發(fā)展問(wèn)題，包括疏解功能產(chǎn)業(yè)和人口。1960年，《巴黎地區(qū)區(qū)域開(kāi)發(fā)與空間組織計(jì)劃》（PADOG規(guī)劃）第一次提出“新城”概念，確定在城市建成區(qū)內(nèi)設(shè)立若干新的城市發(fā)展極核。1965年《巴黎地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)與城市規(guī)劃指導(dǎo)綱要 1965—2000》提出在沿巴黎市區(qū)切線(xiàn)方向的兩條東南—西北走向的發(fā)展軸中，建設(shè)諸個(gè)新城，以期通過(guò)布置新城的方式改變城市單中心放射性布局向多中心格局發(fā)展。20世紀(jì)70年代初，馬恩拉瓦萊、埃夫里、伊夫林、賽爾吉蓬圖瓦茲和默倫塞納爾在內(nèi)的五座新城陸續(xù)開(kāi)工建設(shè)。在新城建設(shè)中，作為傳統(tǒng)中央集權(quán)國(guó)家，政府主導(dǎo)色彩濃厚，中央政府承擔(dān)主要費(fèi)用，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的開(kāi)發(fā)與管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制新城的土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃和財(cái)政支出計(jì)劃，并協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣c居民的關(guān)系、建設(shè)用地征用和出讓等工作。待項(xiàng)目完成以后，將管理權(quán)移交至地方政府。

馬恩拉瓦萊新城是巴黎地區(qū)5個(gè)新城之一，位于北部城市發(fā)展軸線(xiàn)的東端，占地約152平方公里，是巴黎新城中公認(rèn)的發(fā)展最快并且最為成功的一個(gè)。整個(gè)新城被劃分成4個(gè)城市分區(qū)，分期實(shí)施建設(shè)。第一分區(qū)建于20世紀(jì)70年代初，是新城城市中心所在地和除巴黎和拉德芳斯以外的第三個(gè)服務(wù)業(yè)中心，在調(diào)整巴黎東部的空間結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)發(fā)展方面作用突出。第二分區(qū)在20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始動(dòng)工，一些具有國(guó)際發(fā)展潮流的城市功能空間（如成立于1983年的迪斯卡特科學(xué)城等）吸引了十多所歐洲著名高校和科研機(jī)構(gòu)以及近200家企業(yè)的研發(fā)部門(mén)在此安家落戶(hù)，使其成為具有國(guó)際影響力的科學(xué)研究和培訓(xùn)中心。第三分區(qū)建設(shè)始于1985年，為順應(yīng)20世紀(jì)80年代以來(lái)巴黎地區(qū)后工業(yè)化發(fā)展的趨勢(shì)，主要接納以知識(shí)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)為特征的新型企業(yè)。第四分區(qū)由于財(cái)政困難，直到1987年巴黎迪斯尼主題公園為契機(jī)才得以落實(shí)，在旅游和創(chuàng)匯上產(chǎn)生了巨大收益?；仡欛R恩拉瓦萊新的建設(shè)歷史，早期開(kāi)發(fā)中的問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，面臨著內(nèi)涵提高和外延發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，由于建于20世紀(jì)70年代住宅開(kāi)發(fā)速度過(guò)快，忽視城市外部公共空間設(shè)計(jì)，城市綠色空間不足等，使新城面臨著不得不增加投入來(lái)提高現(xiàn)有建成區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。endprint

2.4 日本新城建設(shè)：與軌道交通建設(shè)同步配套進(jìn)行

日本20世紀(jì)50年代以來(lái)，特別到了60年代的國(guó)民倍增計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)有了高速發(fā)展，東京、大阪等大都市人口急劇增加，為了緩解大城市人口和產(chǎn)業(yè)壓力，日本將新城建設(shè)作為解決日益嚴(yán)重的城市問(wèn)題而采取的對(duì)策之一，陸續(xù)頒布《促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)都市建設(shè)法》《新住宅市街地開(kāi)發(fā)法》《市地重劃法》《新都市基礎(chǔ)整備法》等有關(guān)法規(guī)，在國(guó)土規(guī)劃和大都市圈的規(guī)劃指引下，建起了如東京兩面的多摩新城、橫濱北面的港北新城、名古屋東北的高芷寺新城、大阪北面的千里新城等新城。日本新城建設(shè)與軌道交通建設(shè)是同步的，建立在軌道交通基礎(chǔ)上的新城既是緊湊城市，又是多功能的復(fù)合城市，在土地利用上高密度、多用途，將辦公、住宅、商業(yè)等安排在車(chē)站附近，以東京站為例，集新干線(xiàn)、軌道交通、地鐵、商業(yè)、辦公為一體。日本新城的配套設(shè)施完備，以港北新城為例，公共用地占比31%，公共服務(wù)設(shè)施及教育設(shè)施等用地占比9%，商品房用地與集體住宅用地等占比20%，交通十分便利，2條地鐵，11條市區(qū)公路，12條過(guò)境公路。但是日本在經(jīng)濟(jì)鼎盛時(shí)期的新城規(guī)劃往往做出了過(guò)大的需求預(yù)測(cè)，導(dǎo)致巨大浪費(fèi)，如多摩新城從規(guī)劃建設(shè)到2006年全部建成，歷時(shí)41年，目前人口20萬(wàn)人，尚有已征購(gòu)但未開(kāi)發(fā)土地，最終建設(shè)赤字約134億元，由東京都財(cái)政劃撥財(cái)政資金填補(bǔ)。

為治理東京“大城市病”和產(chǎn)業(yè)過(guò)度向東京都中心集中，日本政府1956 年制訂了首都圈規(guī)劃，將東京圈劃定為既成市區(qū)、近郊整備地帶和城市開(kāi)發(fā)區(qū)域，建立了包括8個(gè)副都心城市（池袋、新宿、涉谷等），9個(gè)周邊特色新城（橫濱、千葉、筑波、幕張等）在內(nèi)的多圈層的城市體系。其中，距離東京都約 50 公里的筑波新城是日本新城建設(shè)的一個(gè)代表。1963 年，日本政府決定建設(shè)“筑波研究學(xué)園都市”，定位為科研和教育的新城，建設(shè)一個(gè)小型的高科技國(guó)際城市。原東京教育大學(xué)于1973 年遷到筑波，并更名為筑波大學(xué)；1974 年先后搬遷了31家隸屬于文部科學(xué)省、建設(shè)省、國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等國(guó)家科研機(jī)構(gòu)。日本政府所屬 7個(gè)部（廳）的 43 家國(guó)家教育科研機(jī)構(gòu)開(kāi)始搬遷。截至2013年年底，筑波人口達(dá) 22 萬(wàn)人，成為日本國(guó)內(nèi)教育科研機(jī)構(gòu)和人才最為密集的區(qū)域。

2.5 韓國(guó)新城建設(shè)：首都功能疏解與區(qū)域均衡發(fā)展

90年代中期，韓國(guó)作為中等發(fā)達(dá)國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡現(xiàn)象日益突出，同時(shí)也出現(xiàn)了類(lèi)似發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市問(wèn)題。形成了首爾和釜山一北一南兩大經(jīng)濟(jì)圈，其中首爾經(jīng)濟(jì)圈不到12%的面積集中了韓國(guó)超過(guò) 50%的人口和 70%的經(jīng)濟(jì)總量。兩大經(jīng)濟(jì)圈共同加劇對(duì)資源的吸附，中部的世宗地區(qū)形成了一個(gè)塌陷經(jīng)濟(jì)。為了疏解首都的政治、行政等公共權(quán)力，解決人口壓力，從源頭上切斷區(qū)域不均衡發(fā)展的機(jī)制，遷都的呼聲越來(lái)越多。中間歷經(jīng)重重波折和爭(zhēng)議，2006年12月韓國(guó)最終確定世宗市，位于韓國(guó)中部，首爾以南大約 120 公里，行政區(qū)劃面積 465 平方公里，其中新城建設(shè)區(qū)面積 73 平方公里，于 2007 年開(kāi)工建設(shè)。世宗市的城市定位為“行政中心復(fù)合都市”，將總共 16 個(gè)政府部門(mén)和 20 個(gè)下屬機(jī)構(gòu)分三階段遷入完成。除具有行政功能，還將打造科技特區(qū)和引進(jìn)高科技、綠色產(chǎn)業(yè)和大學(xué)等。

世宗市作為首都功能疏解的發(fā)展先鋒，采取由內(nèi)而外的發(fā)展帶動(dòng)模式，在核心區(qū)周?chē)鷦澏ā爸付ㄖ苓叺貐^(qū)”作為核心，與此同時(shí)，強(qiáng)化與周邊重要城市聯(lián)結(jié)，形成在首爾和釜山兩大經(jīng)濟(jì)圈外第三增長(zhǎng)極的都市群網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域均衡的目的。目前，韓國(guó)現(xiàn)已有國(guó)土交通部等十多個(gè)部門(mén)和 1.3 萬(wàn)名公務(wù)員搬遷到世宗辦公，在一定程度上減輕了首爾的壓力。但是新老兩個(gè)首都的銜接也還存在一些問(wèn)題，突出體現(xiàn)在建設(shè)工期大大落后于規(guī)劃，世宗新城幾乎所有建設(shè)從零開(kāi)始，高速公路、鐵路仍在建設(shè)中，交通建設(shè)滯后，兩地通勤不便，通過(guò)私家車(chē)或巴士通勤，車(chē)程大約兩小時(shí)。行政辦公區(qū)內(nèi)各種基本設(shè)施已落成，但是公共服務(wù)和配套仍不完善，居住、交通、子女轉(zhuǎn)學(xué)等困難制約著落戶(hù)世宗居住的公務(wù)員數(shù)量，存在著首爾市的晝夜人口比較高，新城的職住不平衡的問(wèn)題。

3 對(duì)雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展路徑的思考與啟示

疏解北京非首都功能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、都市圈內(nèi)從單中心向多中心布局、發(fā)展城市群等手段對(duì)于促進(jìn)京津冀協(xié)區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重要意義，設(shè)立雄安新區(qū)這一重大戰(zhàn)略決策則是實(shí)現(xiàn)上述手段的一個(gè)重要載體。綜觀(guān)世界新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，可以為雄安新區(qū)建設(shè)得到以下幾點(diǎn)啟示與結(jié)論。

3.1 重器雄安：打造頂層規(guī)劃引領(lǐng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)第三極

從理論到實(shí)踐，英、美、日等國(guó)成功的城市和區(qū)域發(fā)展都是政府有力引導(dǎo)與科學(xué)規(guī)劃相結(jié)合的產(chǎn)物。作為繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū)，雄安新區(qū)被寄予很高期望，承擔(dān)著集中疏解北京非首都功能，深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，并使之成長(zhǎng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)第三極的國(guó)之重器，這一重?fù)?dān)要求雄安新區(qū)要求加快進(jìn)行總體規(guī)劃和各分項(xiàng)規(guī)劃的編制工作。一是理念發(fā)展。加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)理念，對(duì)雄安新區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)、高水平建設(shè)，提供與北京同等水平乃至更高品質(zhì)的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施。二是創(chuàng)新發(fā)展。雄安一方面應(yīng)在新區(qū)開(kāi)發(fā)與管理、新區(qū)投融資體制改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式上積極探索和改革創(chuàng)新；另一方面要發(fā)揮政府與市場(chǎng)兩只手的作用，積極吸納和集聚創(chuàng)新要素資源，吸引科技成果和創(chuàng)新主體進(jìn)入這些區(qū)域，培育增長(zhǎng)新動(dòng)能，打造全球創(chuàng)新高地。三是帶動(dòng)發(fā)展。規(guī)劃應(yīng)以更高的姿態(tài)從空間與區(qū)域的視角來(lái)建構(gòu)城市空間結(jié)構(gòu)，調(diào)整京津冀區(qū)域內(nèi)各城市位序和分工，帶動(dòng)整個(gè)周邊區(qū)域經(jīng)實(shí)力的增強(qiáng)。四是均衡發(fā)展。規(guī)劃應(yīng)科學(xué)研判雄安新區(qū)未來(lái)經(jīng)濟(jì)和人口增長(zhǎng)等，分階段、分步驟地展開(kāi)，切忌冒進(jìn)，不削弱北京的“國(guó)際一流的和諧宜居之都”建設(shè)。避免國(guó)外有些城市的過(guò)度開(kāi)發(fā)或開(kāi)發(fā)滯后付出一定代價(jià)，進(jìn)行二次疏解或者人口回流。

3.2 綠色雄安：打造環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)的城市樣本

國(guó)際實(shí)踐表明，實(shí)現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)型城市已成為新城建設(shè)取得成功的首要追求目標(biāo)。目前，雄安新區(qū)規(guī)劃涉及范圍生態(tài)環(huán)境不容樂(lè)觀(guān)，霧霾嚴(yán)重，白洋淀的水質(zhì)呈重度污染狀態(tài)且生態(tài)嚴(yán)重缺水，1998年至今，白洋淀水位幾乎年年逼近干涸警戒水位。打造優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建藍(lán)綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市，擺在了規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)的首要位置。一方面，制定高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保治理要求，要以保護(hù)和修復(fù)白洋淀生態(tài)功能為前提，白洋淀生態(tài)修復(fù)也離不開(kāi)整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境改善。從改善華北平原生態(tài)環(huán)境全局著眼，將白洋淀流域生態(tài)修復(fù)作為一項(xiàng)重大工程同步開(kāi)展工作。重點(diǎn)要優(yōu)化京津冀的水資源管理，提高水環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，在規(guī)劃中借助自然條件的優(yōu)勢(shì)，盡可能地留出更多的生態(tài)空間，留出大面積的公園綠地，形成親水的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，擁有令人羨慕的高比例生態(tài)自然環(huán)境，并達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的宜居水平。endprint

3.3 科技雄安：打造全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能

以科技為核心，努力將新城建設(shè)成為一個(gè)現(xiàn)代化科技新城和世界性科技基地也是國(guó)外成熟城市建設(shè)所倡導(dǎo)和追求的目標(biāo)。作為打造全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎的雄安新區(qū)，一方面，要充分發(fā)揮中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，利用行政和市場(chǎng)等綜合疏解手段，對(duì)北京過(guò)度集聚的教育資源和科研資源等創(chuàng)新基礎(chǔ)要素向雄安新區(qū)進(jìn)行合理引導(dǎo)。尤其是注重對(duì)總部基地、高?？蒲性核确鞘锥己诵墓δ艿膶?dǎo)入，可通過(guò)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、合作共建等形式加強(qiáng)人才引進(jìn)，并通過(guò)提高基本公共服務(wù)水平，配套優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療等資源，提高待遇、級(jí)別和福利等手段引導(dǎo)人才向雄安新區(qū)加速集聚；另一方面，產(chǎn)業(yè)定位應(yīng)在科學(xué)研判科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，前瞻布局，結(jié)合創(chuàng)新引領(lǐng)的要求，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)制訂雄安新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，確立創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，盡快制定詳盡產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，設(shè)立產(chǎn)業(yè)綠色門(mén)檻，在高端高新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)引導(dǎo)。同時(shí)，雄安必須實(shí)現(xiàn)與北京在產(chǎn)業(yè)功能定位上進(jìn)行錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)作發(fā)展。比如在創(chuàng)新中心方面，北京聚焦于研發(fā)，雄安側(cè)重于成果轉(zhuǎn)化。

3.4 智慧雄安：打造智慧化的城市管理與服務(wù)型社會(huì)

最近十年來(lái)城市發(fā)展實(shí)踐充分展示了信息技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用在現(xiàn)代城市發(fā)展中的重大作用和巨大潛力。紐約、倫敦、東京等國(guó)外城市紛紛加大信息技術(shù)在城市管理、服務(wù)和運(yùn)行中的應(yīng)用，開(kāi)辟了城市“智慧”發(fā)展模式。我國(guó)進(jìn)一步提出了新型智慧城市的概念也正是對(duì)新一輪信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用背景下城市發(fā)展大趨勢(shì)的概括和反映。作為新建城市，雄安新區(qū)理應(yīng)在信息基礎(chǔ)設(shè)施上提前謀劃和布局網(wǎng)絡(luò)的無(wú)所不在，奠定利用信息技術(shù)等現(xiàn)代科技成果加強(qiáng)未來(lái)雄安的城市管理、城市服務(wù)和城市功能的良好基礎(chǔ)，探索“智慧雄安”建設(shè)模式，在雄安城市精益發(fā)展、智能運(yùn)行、高品質(zhì)生活的發(fā)展軌跡上展示未來(lái)“智慧雄安”信息社會(huì)的美好圖景。

3.5 快捷雄安：打造區(qū)域內(nèi)四通八達(dá)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，四通八達(dá)、密度足夠且立體化的網(wǎng)狀交通運(yùn)輸體系是提升城市承載能力和城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率，是區(qū)域發(fā)展、城市功能優(yōu)化的重要基礎(chǔ)支撐條件。根據(jù)目前雄安新區(qū)鐵路規(guī)劃圖，雄安新區(qū)將建兩個(gè)車(chē)站，五條鐵路通過(guò)雄安新區(qū)，其中新建的京雄鐵路、津雄鐵路將直達(dá)京津兩市。未來(lái)雄安新區(qū)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化京津冀城市群交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，重點(diǎn)落在完善城市群內(nèi)各城市之間的軌道交通、高速公路等交通網(wǎng)絡(luò)，形成城市群內(nèi)立體化、多樣化的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。具體來(lái)說(shuō)，要加快城市群中心城市之間的城際鐵路建設(shè)，進(jìn)一步提高城市間的人流、物流效率，強(qiáng)化各中心城市之間的聯(lián)系。通過(guò)加快建設(shè)連接周邊縣市的輕軌等軌道交通，緩解未來(lái)雄安新區(qū)擴(kuò)張帶來(lái)的城市交通擁堵等問(wèn)題，并帶動(dòng)周邊縣市的發(fā)展，推進(jìn)整個(gè)城市群協(xié)同發(fā)展的步伐。同時(shí)注重改善局部交通微循環(huán)等措施構(gòu)建合理、高效的立體交通網(wǎng)路，為承接地和中心城搭建高效銜接交通條件。

3.6 人文雄安：打造傳承歷史和人文關(guān)懷的人居環(huán)境

切實(shí)保護(hù)當(dāng)?shù)氐臍v史文化資源，塑造自己的文化特色，一直是國(guó)際大都市新城建設(shè)追求的目標(biāo)。雄縣有近3000年的建城史，燕趙文化、宋遼文化在這里都有很好的體現(xiàn)。歷史上宋遼古建筑保護(hù)得并不好，僅存千年遺存宋遼古戰(zhàn)道，另外隨著白洋淀周邊村莊的拆遷，一些農(nóng)村手工藝也面臨消失的處境。雄安新城規(guī)劃建設(shè)中，不僅要堅(jiān)持保護(hù)弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和延續(xù)歷史文脈，而且也要面向未來(lái)，創(chuàng)造具有雄安特色、富有人文精神和開(kāi)放性的現(xiàn)代化人居環(huán)境。具體而言，一是注意保護(hù)自己特有的歷史文化資源，延續(xù)文化脈絡(luò)，進(jìn)一步弘揚(yáng)古地道文化，宣揚(yáng)崇尚忠義的淳樸民風(fēng)，傳承獨(dú)特的白洋淀民俗文化和民間工藝，提升其知名度，讓傳統(tǒng)文化繼續(xù)在新區(qū)的建設(shè)中得到傳承，內(nèi)涵得到不斷豐富。二是注意全球化與本土化相結(jié)合，在其規(guī)劃風(fēng)格注重建設(shè)風(fēng)格的本土化的同時(shí)注重全球化、國(guó)際化潮流，注重傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合，培育現(xiàn)代城市人文精神，力爭(zhēng)構(gòu)筑以人為本、環(huán)境品質(zhì)、人文關(guān)懷為特征的現(xiàn)代人居城市。

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