談談“兩部一局”的組建對于推進我國生態文明建設的意義

文/黎祖交

這次黨和國家機構改革的一條重要原則是“堅持優化協同高效”。優化就是要科學合理、權責一致；協同就是要有統有分、有主有次；高效就是要履職到位、流程通暢。

——編者

在十三屆全國人大通過的《國務院機構改革方案》中，自然資源部、生態環境部與國家林業和草原局 （以下簡稱 “兩部一局”）的組建，受到社會各界和國內外媒體的廣泛關注。這不僅因為“兩部一局”的名稱讓人耳目一新，更因為它們的機構設置和職責劃分讓人們更加清晰地看到了新時代我國生態文明建設的美好前景。那么，從生態文明建設的視角看，“兩部一局”組建的背景是什么？其組建對于推進我國生態文明建設又具有怎樣的意義呢？

筆者注意到，自十三屆全國人大閉幕以來，已有不少專家學者針對上述問題做出了各自的解讀，其中不少見解令人深受啟發。但時至今日，仍少見有專家學者把“兩部一局”的組建連在一起來考察，這顯然與此次國務院機構改革的實質意涵不相符合。因此，特撰此文，求教于大家。不當之處，懇望批評指正。

一

在筆者看來，“兩部一局”的組建對于推進我國生態文明建設的意義是多方面的，首先是它彰顯了黨和國家堅持以人民為中心，加強生態環境保護的堅強意志和決心。

“兩部一局”的組建是在黨的十八大以來我國生態文明建設取得顯著成績，但是生態環境保護仍然任重道遠、有些生態環境問題還十分突出的大背景下進行的。為切實解決這些問題，黨中央國務院先后做出一系列重大決策部署，其中一個重要方面就是深入進行生態文明體制改革。2013年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2015年3月中央政治局審議通過的《關于加快推進生態文明建設的意見》、2015年9月中央政治局審議通過的《生態文明體制改革總體方案》都對此提出了明確的要求。2017年10月黨的十九大報告再次強調“改革生態環境監管體制”，“加強對生態文明建設的總體設計和組織領導”。2018年2月十九屆三中全會又進一步做出《關于深化黨和國家機構改革的決定》。

本次國務院機構改革中自然資源部、生態環境部與國家林業和草原局的組建，就是貫徹落實十八大以來黨中央的一系列決策部署，特別是貫徹落實黨的十九大和十九屆三中全會的相關決策部署，在國家機構的設置上為加強我國生態文明建設特別是加強生態環境保護提供了重要的組織保障，對于推動我國生態文明建設具有非同凡響的意義，尤其是彰顯了黨和國家堅持以人民為中心，順應人民群眾對優美生態環境的向往、加強生態環境保護的堅強意志和決心。

堅持以人民為中心，是新時代我們黨堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略之一，也是深化黨和國家機構改革的四項重要原則之一。順應人民對美好生活的向往，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，是黨的一切工作的出發點和落腳點，也是深化黨和國家機構改革的出發點和落腳點。而當前和今后一個歷史時期，順應人民對美好生活向往的一個突出方面，就是要保護和改善好生態環境，為全社會提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的對優美生態環境的需要。

黨的十八大以來，我國生態文明建設取得顯著成效。全黨全國貫徹綠色發展理念的自覺性和主動性顯著增強，忽視生態環境保護的狀況明顯改變。生態文明制度體系加快形成，主體功能區制度逐步健全，國家公園體制試點積極推進。全面節約資源有效推進，能源資源消耗強度大幅下降。重大生態保護和修復工程進展順利，森林覆蓋率持續提高。生態環境治理明顯加強，環境狀況得到一定改善。但是，從總體上看我國生態文明建設水平仍然滯后于經濟社會發展，生態環境保護中仍然存在一些突出問題。資源約束趨緊，環境污染嚴重，生態系統退化的嚴峻形勢還沒有從根本上得到改變，發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出，已成為經濟社會可持續發展的重大瓶頸制約，生態環境問題已成為人民群眾意見最大、反映最強烈的民生問題。而我國生態環境保護中存在的諸多突出問題，在很大程度上與生態環境的監管體制不健全、國家機構設置不合理、職能劃分不科學有直接關系。改革生態環境監管體制，科學設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，已經成為保護和改善生態環境一個無法回避的客觀而緊迫的現實需要。

人民有所呼，改革有所應。在本次國務院機構改革中組建“兩部一局”，正是以習近平同志為核心的黨中央著眼于解決人民群眾反映最突出的生態環境問題，從國務院的機構設置上切實推進國家生態環境治理體系和治理能力現代化的重要舉措，為保護和改善生態環境，確保國家生態安全提供了堅強有力的組織保障，也從一個側面彰顯了黨和國家帶領全國各族人民“為保護生態環境做出我們這一代人的努力”的堅強意志和決心。

二

“兩部一局”的組建對于推進我國生態文明建設的意義之二，是它實現了對生態文明建設三個關鍵領域——自然資源管理和保護利用、生態環境保護和治理、生態系統保護和修復的全覆蓋。

資源、環境、生態是生態文明建設中三個最重要的關鍵詞，與之相對應的是我國生態文明建設必須解決的資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化三個最重要的關鍵問題，以及生態文明建設任務必須涵蓋的自然資源管理和保護利用、生態環境保護和治理、生態系統保護和修復三個最重要的關鍵領域。這在黨的十八大和十九大報告中也可以得到印證。譬如，十八大報告在談到我國生態文明建設面對的嚴峻形勢時，說的就是“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”這三個關鍵問題。十八大報告在談到生態文明建設的主要任務時提到的“優化國土空間開發格局”、“全面促進資源節約”、“加大自然生態系統和環境保護力度”、“加強生態文明制度建設”，十九大報告在談到生態文明建設的主要任務時提到的“推進綠色發展”、“著力解決突出環境問題”、“加大自然生態系統保護力度”、“改革生態環境監管體制”等，都是圍繞著自然資源管理和保護利用、生態環境保護和治理、生態系統保護和修復這三個關鍵領域展開的。換句話說，黨的十八大和十九大報告提出的生態文明建設各項任務，就是針對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化這三個關鍵問題提出的旨在確保這種嚴峻形勢得到根本改觀的主要途徑。事實上，這三個關鍵問題能否得到解決，以及在何種程度上得到解決，正是衡量我國生態文明建設能否取得成功，以及在何種程度上取得成功的重要標志。

基于以上認識，一個符合邏輯的結論就是：為了切實推進生態文明建設而設立的相關政府機構，其職責范圍一定要實現對上述生態文明建設的三個關鍵領域的全覆蓋。

令人高興的是，本次《國務院機構改革方案》以及國務委員王勇今年3月13日在十三屆全國人大第一次會議上所做的《關于國務院機構改革方案的說明》已經清楚地表明：

自然資源部的主要職責是,對自然資源開發利用和保護進行監管,建立空間規劃體系并監督實施,履行全民所有各類自然資源資產所有者職責,統一調查和確權登記,建立自然資源有償使用制度,負責測繪和地質勘查行業管理等。

生態環境部的主要職責是,制定并組織實施生態環境政策、規劃和標準,統一負責生態環境監測和執法工作,監督管理污染防治、核與輻射安全,組織開展中央環境保護督察等。

國家林業和草原局的主要職責是,監督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發利用和保護,組織生態保護和修復,開展造林綠化工作,管理國家公園等各類自然保護地等。

也就是說，在本次國務院機構改革中組建的“兩部一局”的職責范圍恰好實現了對生態文明建設三個關鍵領域——自然資源管理和保護利用、生態環境保護和治理、生態系統保護和修復的全覆蓋。其中，自然資源部側重自然資源管理和保護利用，生態環境部側重生態環境保護和治理，國家林業和草原局側重生態系統保護和修復。這就從機構設置和職責劃分上為杜絕生態文明建設過程中可能出現的某些職責缺位，進而導致某些領域出現權力真空等問題提供了可靠的組織保障。

三

“兩部一局”的組建對于推進我國生態文明建設的意義之三，是它較好地解決了相關政府機構職責交叉、監管重疊等突出問題。

這次黨和國家機構改革的一條重要原則是“堅持優化協同高效”。優化就是要科學合理、權責一致；協同就是要有統有分、有主有次；高效就是要履職到位、流程通暢。

本次“兩部一局”的組建正是秉持了這一重要原則，堅持問題導向，對以往分散在各個不同部門的有關職責進行了系統整合和大幅度調整，才使得此前相關政府機構職責交叉、監管重疊、內耗較多、合力不夠、效率偏低等問題得到較好解決，促進了十八大以來黨中央關于生態文明體制改革的部署和十九大報告提出的“改革生態環境監管體制”、“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”的要求初步落實到位。譬如：

為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題,實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理,《國務院機構改革方案》提出：將國土資源部的職責,國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責,住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責,水利部的水資源調查和確權登記管理職責,農業部的草原資源調查和確權登記管理職責,國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責,國家海洋局的職責,國家測繪地理信息局的職責整合,組建自然資源部,作為國務院組成部門。

為整合分散的生態環境保護職責,統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責,加強環境污染治理,保障國家生態安全,建設美麗中國,《國務院機構改革方案》提出：將環境保護部的職責,國家發展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責,國土資源部的監督防止地下水污染職責,水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責,農業部的監督指導農業面源污染治理職責,國家海洋局的海洋環境保護職責,國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區環境保護職責整合,組建生態環境部,作為國務院組成部門。

為加大生態系統保護力度,統籌森林、草原、濕地監督管理,加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系,保障國家生態安全,《國務院機構改革方案》提出：將國家林業局的職責,農業部的草原監督管理職責,以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合,組建國家林業和草原局,由自然資源部管理。國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子。

這就告訴我們，本次“兩部一局”的組建，不僅實現了對生態文明建設三個關鍵領域，即自然資源管理和保護利用、生態環境保護和治理、生態系統保護和修復的全覆蓋，而且優化了機構設置和職能配置，堅持了一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，避免了政出多門、責任不明、推諉扯皮，從而使得機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同。人們有理由相信，通過本次“兩部一局”的組建，我國生態環境的監管體制定將更加完善、監督監管定將更加有力、機構運行定將更加高效。僅從這個意義上我們也可以說，這次“兩部一局”的組建在歷次生態環境監管體制改革中是最具科學性的一次，也是最成功的一次。

值得指出的是，本次“兩部一局”組建中做出的上述“整合”和“調整”，并不是一時“心血來潮”，而是在系統總結多年來我國生態文明建設正反兩方面經驗的基礎上，逐步形成和完善的，其所依據的則是十八大以來黨中央關于生態文明體制改革的一系列決策部署和習近平總書記相關重要講話精神。鑒于所有這些決策部署和重要講話都有公開發表的相關文獻可供查閱，限于篇幅，不再重復。

四

“兩部一局”的組建對于推進我國生態文明建設的意義之四，是它凸顯了草原和國家公園在生態文明建設中的重要地位和作用。

先說草原。過去“草原”一直和“牧區”聯在一起，并一直由負責畜牧業的農業部門監督管理，而在這次《國務院機構改革方案》中，卻將農業部的草原監督管理職責劃歸新組建的國家林業和草原局。

這里的關鍵在于對“草原”的主要功能和角色定位的轉變。過去草原和“牧區”聯在一起由農業部門監督管理，其所發揮的主要是為畜牧業提供草食飼料和養殖場地的生產、經濟功能，所體現的是與“農區”并列的“牧區”的角色定位。這次“兩部一局”組建中將農業部的草原監督管理職責劃歸新組建的國家林業和草原局，其出發點和落腳點在于“加大生態系統保護力度,統籌森林、草原、濕地監督管理”，強調的是草原作為與原國家林業局監督管理的森林、濕地等生態系統并列的重要生態系統的角色定位，其所要發揮的主要是保障國土生態安全的生態功能，其所要體現的是國家林業和草原局對于作為“山水林田湖草”生命共同體的整個自然生態系統實施統一監督和管理的職責。這也正是這次新組建的“國家林業和草原局”名稱的實質意涵和實際意義之所在。

還須指出的是，將草原作為與原國家林業局監督管理的森林、濕地等生態系統并列的重要生態系統的角色定位也經歷了一個逐步形成和不斷完善的過程。2003年6月，《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》把“確立以生態建設為主的林業可持續發展道路，建立以森林植被為主體、林草結合的國土生態安全體系，建設山川秀美的生態文明社會”作為加快我國林業發展的指導思想，可以視為黨和國家確立這一角色定位的最早也最具標志性的表述。2014年8月，國家發改委等五部委聯合印發的《新一輪退耕還林還草總體方案》提出，到2020年將全國具備條件的坡耕地和嚴重沙化耕地約4240萬畝退耕還林還草，是國家部委在國家重大生態工程的層面上對這一角色定位的具體落實。2017年7月，中央全面深化改革領導小組第三十七次會議審議通過的《建立國家公園體制總體方案》中，將此前在中共中央多個文件和習近平總書記多次重要講話中出現的“山水林田湖”生命共同體的提法首次表述為“山水林田湖草”可視為黨和國家對于草原在整個自然生態系統中的重要地位和作用認識的進一步深化。2017年10月，黨的十九大報告明確提出“統籌山水林田湖草系統治理”、“擴大退耕還林還草”，“草”被第一次納入黨代會報告，成為建設生態文明的重要內容，再一次充分體現出黨和國家對于草原生態保護的高度重視。此次“兩部一局”的組建對草原的監督管理做出上述重大調整，正是我們黨和國家對草原在自然生態系統整體中，乃至在我國生態文明建設全局中的地位和作用的認識不斷深化的結果。

我國草原面積近60億畝，約占國土面積的41.7%，通過此次國家林業和草原局的組建，切實加強對草原生態系統的保護和修復，其作為生態屏障所具有的涵養水源、保持水土、凈化空氣、維護生物多樣性、應對氣候變化等生態功能必將得到更加充分的發揮，其對于保障我國國土生態安全、推動經濟社會可持續發展的重大作用，必將隨著時間的推移日益明顯地展現在世人面前。

再說國家公園。此次《國務院機構改革方案》在強調“統籌森林、草原、濕地監督管理”的同時，特別提出為“加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系,保障國家生態安全”,將“國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合”，統一劃歸新組建的“國家林業和草原局”監督管理。同時還明確“國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子”。

這種將與自然保護地相關的原由多個部門負責的各種管理職責整合，統一劃歸新組建的國家林業和草原局監督管理的做法，和上述將農業部的草原監督管理職責劃歸新組建的國家林業和草原局的做法一樣，其出發點和落腳點都是為了加大自然生態系統保護力度，保障國家生態安全，同時也是為了實現“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，為了建立“以國家公園為主體的自然保護地體系”，避免以往由不同部門分散管理各類自然保護地時政出多門、責任不明、推諉扯皮的現象再度發生。

國家林業和草原局加掛“國家公園管理局”的牌子，則不僅凸顯出國家公園在各類自然保護地中的主體地位，也凸顯出國家林業和草原局統一監督管理森林、濕地、草原、荒漠等自然生態系統和各類自然保護地，以及統一監督管理陸生野生動植物資源開發利用和保護的法定權威地位。

這里需要特別指出的是，建立國家公園體制，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，是自2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立國家公園體制”以來，我們黨和國家一以貫之的堅定意志和主張。幾年來，在上述《決定》精神的指引下，國家公園體制試點積極推進。迄今為止，除國務院相關部門批準6個國家公園試點外，中央全面深化改革領導小組先后批準了4個國家公園體制試點方案，其中東北虎豹、大熊貓、祁連山國家公園均由原國家林業局負責監督管理。在此基礎上，2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳又專門印發《建立國家公園體制總體方案》，明確到2020年全國建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。2017年10月，黨的十九大報告更是進一步提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。此次“兩部一局”的組建，將建立以國家公園為主體的自然保護地體系作為國家林業和草原局的主要職責之一，并明確國家林業和草原局加掛“國家公園管理局”的牌子，表明黨和國家的上述意志和主張正在從機構設置層面得到落實，其對于大力推進生態文明建設所具有的非同尋常的意義更是不言自明的。