落實“三權分置”改革需構建系統法律體系

李建偉

當前，加快構建系統的“三權分置”法律體系，推進中央“三權分置”改革決策、政策的落地落實，是一項重大課題。

第一，解決基本法律問題。目前，有必要對土地經營權予以明確定性。同時，對“土地承包關系長久不變”的法律表達及其具體實現形式，也應有進一步的法律規范。此外，還要加強農村集體經濟組織立法，尤其是解決成員權認定、成員權益被侵害的救濟、征地補償權分配、代表人行使所有權的監管等立法滯后等情況。

第二，界定權利邊界和權利關系。所有權、承包權和經營權在“三權分置”中位于不同的權格，既有層層派生的關系，相互間也存在一定的獨立性。應厘清以處置權為核心的農村土地集體所有權、以財產權為核心的農戶承包權、以收益權為核心的土地經營權，規范、保障和實現好“農地農民有、農地農業用”，既促使提升土地產出率，又保障好所有者、承包農戶和經營者的權益。

第三，保障規范行使和權能發揮。“三權分置”改革的重要目標是，加速土地經營權規范有序地向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體流轉。其中，關鍵要以法律規范抑制一定范圍、不同程度存在的非市場化的行政干預行為，從根本上解決土地流轉不暢和利益沖突不斷并存的矛盾。

第四，規范實現形式。實踐中，我國各地資源稟賦、經濟社會發展水平、人地關系等方面的差異，催生了多元化的經營主體。這些主體與土地三權之間的不同結合關系，又表現為實現規模經營的不同路徑和形式。