非法占用耕地亟待整治
——基于山西陽泉情況觀察

趙麗萍

山西省陽泉市擁有72.8萬農村人口，耕地面積只有81.4萬畝，農村人均耕地1.12畝。由于種種原因，農村內部土地占有不均衡，人地矛盾比較突出。近幾年隨著城鎮迅速擴張、工業用地和基礎設施建設用地的大幅度增加，基本農田縮減、土地質量下降、人地矛盾日益突出等問題凸顯。

全市農村占用耕地問題的基本情況

陽泉市耕地面積一直呈下降趨勢，其中有退耕還林等政策因素，也有國家及省大型公路建設等工程項目占用耕地，更有未批先占、“以租代征”，打著各種名目侵犯占用農村耕地的現象。據不完全統計，從2005年至今，全市三個農業縣區共征占農村耕地約18686畝，涉及237個村。其中依法批準征占農村耕地約16642畝，涉及187個村；違法占用農村耕地2044.16畝，涉及79個村，已查處面積92.5畝。依法批準征占的農村耕地中，應到位征地補償費23383.19萬元，已到位21368.41萬元，其中有2083.52萬元未按《山西省征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》分配。在違法占用農村耕地中，未批先用的245.24畝，“以租代征”的944.4畝，私挖亂采的620.69畝，其他231.23畝。

非法占用耕地的兩種類型

非法占用耕地進行非農業建設活動。近幾年來，隨著經濟發展，個體加工戶、私辦企業戶等工商戶逐年增加，亂搭亂建、“以租代征”、非法占地行為屢禁不止。有的業主未經批準擅自占用耕地，尤其是占用耕地或基本農田建設儲煤場、洗煤場、加工廠房，未經批準亂搭亂建廠房，耕地遭到破壞。一些村民擅自占用耕地挖窯、建墳、采礦、取土石，建灰窯、建養殖場、開設預制磚廠，土地耕作層植被遭破壞。

征占農村耕地過度挖采資源現象較為嚴重。各縣區都存在著以各種工程名義擅自開采淺層煤、淺層礦石的現象。有的打著地質災害治理的幌子，有的甚至無任何手續，征占農村耕地肆意挖采資源現象一度泛濫。如某鎮就有三家有正式征占地手續的企業或集團，以“環保治理”“地質災害治理”等名目征占農村土地，涉及14個村六七千余畝土地。這些不同的冠冕堂皇的名目下只有一個共同目的——占地行挖山采煤之實。如某企業就以“地質災害治理”為名在約四千畝土地（其中耕地三千余畝）上進行挖山采煤。

認識落后，利益驅使，致使大量耕地被非法占用

沒有從根本上認識到耕地減少的性質和后果。陽泉市糧食生產方式落后，農民仍沿襲傳統方式進行耕種。糧食單產較低、品質不高、效益低下，政府補貼政策激勵農民種地積極性作用不大。因此，農民對土地的投入產出比不滿意。在傳統種糧區，一個農村婦女為礬石加工廠打半天工就能得到50—80元的收入，相比之下，種糧或者果樹管理不僅需要一定的專業技能，且不能立即產生效益，更重要的是沒有這么高的收益，所以農民種糧積極性不高，土地拋荒現象嚴重，這就導致農民對土地被征占不太在意。調查發現，甚至一些基層干部都認為，只要不損害農民利益，又可以給地方經濟帶來巨大收益，土地的利用率成倍增長，何樂而不為？這就為合法或非法占用農村耕地起了推波助瀾的作用。

經濟利益的巨大驅使，致使農村耕地逐年減少。由于種糧產生的經濟效益低下，為追逐利益的最大化，一些地方為部分企業占地改變耕地用途提供便利。某地的“工業園區”從2004年開始至今，占用農村土地5000畝以上，以“打造平臺”為名開采礦產資源。與村集體簽訂了六年的合同，對村集體每畝耕地補償200元，對農戶按當年的糧食價格分別補給400—600斤玉米，六年后重新造地退還村集體。但新造地無論在土壤熟化還是生產能力上要想恢復到被毀前的肥力水平，還是有相當大難度的。某地某企業的“地質災害治理工程”，所涉及村的集體經濟組織每畝可得補償3萬元，村民除正常領取各種糧補以外，每畝每年還可得到1千元的補償款，而且由于開采煤炭與之配套出現的400多個煤場可為周邊地區農民帶來篩炭、運輸、餐飲等各種就業機會和勞務收入，這些眼前利益不僅使當地群眾滿意，也為鄉村兩級找到了增加農民收入的路子。殊不知，巨額利益流入開采者與破壞耕地、永久喪失資源的巨大反差與損失最終將由當地村集體買單。

監管不力，農村耕地征占現象屢禁不止。國土資源部門既具有占地執法權又具有用地審批權，職能交叉重疊，不利于執法監察監督處罰，農村耕地違法動態難以得到及時監測，執法效果不明顯。以目前最為普遍的“以租代征”現象為例，“以租代征”可以規避建設用地審批的高昂成本，又可以逃脫法定的稅費和免除占用耕地而必須履行的占補平衡義務，還不必為征地補償費用和被征地農民安置、長遠生計等問題困擾，更關鍵的是，可以突破建設用地指標的限制。所以好多企業和個人都與村集體簽訂“以租代征”的合同，利用農村耕地從事各種非農產業。

耕地保護亟須重視

嚴格落實土地管理和耕地保護責任。保護耕地的責任主要在地方政府。要落實耕地保護責任制，把耕地保護尤其是基本農田保護責任層層落實到市、縣、鎮、村，落實到農戶，并納入各級政府責任目標進行考核。要全面落實地方政府主要負責人對本轄區耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行、節約集約用地情況負總責的規定，實行年度責任考核，把保護土地資源尤其是保護耕地列入各鎮經濟社會目標考核內容。同時還要加強內部監督，通過檢查發現案件查處工作不力、違規違法問題嚴重、土地管理秩序混亂的鄉村，對主要負責人進行就地免職和誡勉談話。對基本農田實施特殊保護，任何單位和個人不得以任何名義侵占基本農田。

加強宣傳和普法教育。對農民群眾特別是鄉村兩級干部要采取有力措施普及土地法規，定期舉辦土地法律法規培訓班，提高領導干部依法保護和管理土地的水平，從思想和行動上杜絕以言代法、以言帶批的違法現象。比如個別私挖亂采現象特別嚴重的鄉鎮,鄉村領導干部認識存在偏差，怕惹麻煩，對當地已經實施的亂占耕地情況故意隱瞞不報。同時要給鄉村兩級主要干部加強警示教育及講解典型土地違法案件，進行廣泛的法制宣傳教育，重點講述基層經常發生的各種國土資源違規違法行為及其法律責任，增強依法行政的意識和能力，提高執法守法、依法行政的自覺性。

強化隊伍建設，充實基層執法力量。強化和解決農業土地糾紛調解仲裁委員會工作人員編制和經費不足的問題，使基層執法成為一支能執法、執好法的隊伍。同時要實行獎懲制度，對保護耕地及檢舉亂占耕地行為有功的單位和個人進行獎勵。嚴肅查處在土地轉讓、使用、批租中的違紀違法行為，對觸犯刑律的，要及時移送司法機關查處。