昆山市國土局積極創新措施全力保障特色田園鄉村建設用地

■莊社明

昆山市國土資源局圍繞“聚力創新求突破，聚焦富民補短板”，積極服務于農村、農業、農民，全力保障特色田園鄉村建設試點工作。

一、現狀評析

2014年昆山市就完成了鎮村布局優化工作，將全市村莊劃分為特色村、重點村、一般村和近期動遷村4類，逐步形成31個特色村、189個重點村的規劃發展村莊新格局。昆山市國土局在特色田園鄉村建設試點工作中，結合全市鎮村布局規劃，積極履行部門職責，通過農村土地綜合整治提高耕地質量，提高農用地生產能力和生態效益；在土地利用總體規劃調整完善中充分考慮特色田園鄉村建設合理用地需求，統籌基本農田微調和允許建設區安排；充分發揮土地政策的調控作用，鼓勵利用空閑農村宅基地發展鄉村旅游和民宿經濟。

全市特色田園鄉村建設試點工作，以張浦、錦溪、周莊三鎮為工作范圍，以江浦路-通州公路生態廊道串聯三個試點村莊，帶動整個南部片區。從全市土地利用現狀調查結果來看，截至2016年底，工作范圍內的三個鎮村莊建設用地分別為張浦鎮783.25公頃、錦溪鎮749.49公頃、周莊鎮284.85公頃，合計占全市村莊建設用地的27.5%。

在特色田園鄉村建設試點工作中主要面臨著兩類共性問題：一是規劃建設空間布局不盡合理。按照鎮村布局規劃，工作范圍內的部分特色田園鄉村建設空間布局現狀與土地利用總體規劃現狀存在矛盾。二是存量空間低效利用問題。工作范圍內仍有部分農村建設用地和設施農用地低效利用，但利用現有的低效存量建設用地空間進行特色田園鄉村建設又與部分具體項目設計方案存在沖突。

二、工作思路

（一）規劃引領，進一步優化空間布局

對于涉及特色田園鄉村建設試點并列入重大基礎設施和產業項目重點建設項目清單的建設項目，主動服務，全力做好用地保障。在合理利用合理安排鄉村旅游、新農村建設等規劃啟動指標的基礎上，充分運用城鄉建設用地增減掛鉤、廢棄工礦用地復墾、“三優三保”等政策，做好特色田園鄉村建設項目后續用地空間規劃和貯備。

（二）加大整治，進一步提高耕地質量

在高標準農田建設中，綜合運用農村土地整治尋資源、挖潛力、增空間。以土地綜合整治項目為載體，按照城鄉統籌發展的要求，通過田、水、路、林、村綜合整治和土壤改良，增加耕地面積，提高耕地質量，立足于保護生態、保障生產、培育特色的目標，提高農用地的綜合生產能力和生態效益，塑造賞心悅目的田園鄉村景觀。

（三）分類處置，進一步盤活存量土地

結合鎮村布局規劃，對于不同村莊類型的存量建設用地采取分類處置的辦法，盤活農村存量資產。將一般村莊中的低效建設用地進行復墾，結合指標調劑政策變資產為資金；對于保留村莊中的低效建設用地，鼓勵采用重建、改建的方式興辦鄉村旅游項目，改造廢棄的低效建設用地建筑，激發存量資源活力。對于保留村莊中的閑置宅基地，鼓勵發展具有江南特色的田園風光和水鄉風貌的自然村民宿。

三、創新措施

（一）以多規融合為目標科學完善規劃

在土地利用總體規劃修編過程中，充分考慮特色田園鄉村建設和保留村莊農房翻建的用地和布局的需求，定向調出部分基本農田，合理安排建設規劃空間周轉啟動指標，保障項目按時開工建設。但是特色田園鄉村建設的用地需求不可能完全依靠安排新增建設用地規劃空間和計劃來解決，應該通過優化布局、存量挖潛來實現，在與城市總體規劃、鎮村建設規劃、土地利用總體規劃、生態建設規劃等相關規劃緊密結合的前提下，科學嚴謹做好“三優三保”專項規劃，以潛力定規模，按照先復墾后利用的要求落實好后續用地空間和計劃。

（二）以市場配置為主導增大土地流量

特色田園鄉村建設要準確處理好優質耕地保護與建設用地保障之間的關系，要以農為本，通過建設綠色“田園”帶動“鄉村”發展。首先通過高標準農田建設、農村土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤、低效用地再開發、耕作層剝離等方式，提高耕地質量。其次是以盤活存量建設用地為主，用足用好現有的農村建設用地和設施農用地，對于無法原地利用的農村建設用地可以通過指標交易平臺跨區鎮有償調劑使用，實現資源變資金、資金支持鄉村建設的良性互動。盡快做好土地指標交易平臺搭建工作。構建以補充耕地指標有償調劑平臺為主，以基本農田保護指標、新增建設用地年度計劃指標、土地綜合整治建新指標、新增允許建設區指標等四個指標有償調劑平臺為輔的跨區鎮流動機制，實現更大范圍內的土地資源市場配置。

（三）以再次利用為手段盤活土地存量

根據市委市政府《關于扶持村（社區）集體經濟組織“一村二樓宇”建設的實施意見》，以強村富民為核心，以盤活壯大集體資產為內容，切實增強全市村級集體經濟組織發展動力。在符合土地利用總體規劃、城市總體規劃和鎮村規劃的前提下，根據市委、市政府《關于進一步落實聚焦富民補短板的工作意見》，鼓勵利用閑置農村宅基地建設民宿、公共服務設施、鄉村旅游載體等，用于發展壯大集體經濟，增加農民收入，為發展鄉村旅游、建設特色田園鄉村、發展民宿經濟提供空間平臺。

（四）以用足政策為抓手保障項目建設用地

一是用好規劃啟動指標。充分利用已安排的特色田園鄉村建設規劃空間啟動指標，整體規劃，分步有序啟動項目建設，有序推進。二是做好農村存量建設用地挖潛。昆山市國土局目前已啟動新一輪農村建設用地調查工作，旨在進一步摸清農村建設用地的利用情況、數量、潛力和布局，在調查的基礎上，鼓勵“團”工作范圍內的鎮運用城鄉建設用地增減掛鉤、廢棄工礦用地復墾、“三優三保”等政策，進行農村土地綜合整治和農村存量建設用地盤活，落實特色田園鄉村后續建設規劃空間需求。三是“過渡期政策”支持。在符合相關規劃的前提下，經市政府批準，鼓勵利用現有的低效閑置房屋和土地，興辦文化創意、科技研發、健康養老、工業旅游、眾創空間、生產性服務業、互聯網+等新業態，可繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策，過渡期為5年，過渡期滿后按新用途辦理用地手續，符合劃撥用地目錄的，可依法劃撥供地。鼓勵在特色田園鄉村建設中將過渡期政策與低效閑置用地再利用相結合，培育和傳承鄉村文化，建設田園特色建筑。四是推進“一村二樓宇”政策落實。通過“一村二樓宇”建設，推動全市村級經濟的發展，鼓勵農村經濟組織依法使用集體建設用地自辦或者入股、聯營等方式興辦符合特色田園鄉村建設要求的企業，為鄉村旅游和民宿發展增添活力，拓展特色田園鄉村建設的途徑。五是鼓勵農村空置宅基地利用政策。以張浦鎮金華村利用農村閑置宅基地建設特色民宿為典型引路，在市委《關于推進張浦鎮金華村利用空置宅基地發展村集體經濟專題會議紀要》（昆委辦紀[2015]17號）的基礎上，探索創新鄉村旅游的發展思路和經營載體，形成關于農村空置宅基地利用的指導性意見和規范化流程，解決保留村莊內空置宅基地有效利用問題，綜合推進特色田園鄉村建設。□