創新體制機制推進農業綠色發展

■本刊記者

讓生態環保成為現代農業明顯標志，讓綠色發展成為中國農業發展方式的戰略選擇。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年9月印發了《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》（簡稱《意見》），并通知要求各地區各部門結合實際，認真貫徹落實。《意見》是黨中央出臺的第一個關于農業綠色發展的文件，是貫徹落實習近平總書記重要指示要求和新發展理念的重大舉措，是指導當前和今后一個時期農業綠色發展的綱領性文件。

一、形成以農業綠色發展主題的《意見》非常必要

黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視綠色發展，作出了一系列重大決策部署，農業綠色發展實現了良好開局。《意見》指出，“但總體上看，農業主要依靠資源消耗的粗放經營方式沒有根本改變，農業面源污染和生態退化的趨勢尚未有效遏制，綠色優質農產品和生態產品供給還不能滿足人民群眾日益增長的需求，農業支撐保障制度體系有待進一步健全”。這亟待進一步認識農業綠色發展的深刻內涵，大力創新體制機制，著力解決我國農業發展的突出問題，切實推進農業綠色發展。

（一）要著力解決農業資源短缺和浪費的突出問題

習近平總書記多次強調，“綠水青山就是金山銀山”“要像保護大熊貓一樣保護耕地”。耕地、淡水等資源是農業發展的基礎，而我國人多、地少、水缺，人均耕地面積和淡水資源分別僅為世界平均水平的1/3、1/4。毋容置疑，我國是世界上農業資源嚴重匱乏的國家之一，資源約束與經濟發展矛盾日益突出，耕地資源數量不足、質量下降，水資源短缺嚴重。同時，與農業資源不足形成鮮明對照的是我國農業資源，尤其是農業廢棄物資源的嚴重浪費。傳統農業曾被作為寶貴肥源的秸稈、有機生活垃圾、人畜糞便等，相當大的部分被棄置不用，優良的“豬－糧”生態循環等模式被打斷，土壤有機質逐年下降，理化性狀嚴重惡化。我國農田、草原、漁業等生態系統退化，農業生態系統結構失衡，農業生態服務功能弱化等問題非常突出。推進農業綠色發展，就是要加快推進生態農業建設，培育可持續、可循環的發展模式，把農業建設成為美麗中國的生態支撐。

（二）要著力解決農業面源污染和環境質量問題

習近平總書記指出，農業發展不僅要杜絕生態環境欠新賬，而且要逐步還舊賬，要打好農業面源污染治理攻堅戰。這幾年，農業用水總量控制，化肥、農藥使用量減少，畜禽糞便、秸稈、農膜基本資源化利用的各項工作有力推進，農業面源污染加劇的趨勢得到遏制，但問題仍然突出，長效機制尚未建立。我國用世界10%的耕地和6%的淡水資源，養活了世界20%的人口。但同時我們約使用了世界化肥總消費量的30%，每公頃使用七八百公斤乃至成噸化肥的例子并不鮮見。我國農藥年使用量達120多萬噸，但真正發揮作用的只有30%左右，大部分存留于環境。注重環境友好，這是農業綠色發展的內在屬性。農業和環境最相融，稻田是人工濕地，菜園是人工綠地，果園是人工園地，都是“生態之肺”。但多年來農業產出快速提升，某種意義上重蹈了一些國家“先污染后治理”的覆轍。實際上，書面上有比較完善的環境和耕地保護的法律法規體系，但要么是法規可操作性不強，要么是執法不力，給賴以生存的農業生態環境造成的危害已到了觸目驚心的程度。

（三）要著力解決農產品與食物的質量安全問題

習近平總書記強調，推進農業供給側結構性改革，要把增加綠色優質農產品供給放在突出位置。推進農業綠色發展，就是要增加優質、安全、特色農產品供給，促進農產品供給由主要滿足“量”的需求向更加注重“質”的需求轉變。農產品與農業食物的質量安全，是關系老百姓身體健康和生命安全的重大民生工程。隨著人們消費水平的提高，消費者從過去湊合吃，到現在重安全、講營養和求健康。而目前我們農產品供給低端的大路貨多，優質的、品牌的還不多，與城鄉居民消費結構快速升級的要求很不適應。還有更為嚴重的是土壤重金屬的大面積超標，不少農產品認證不實，檢測抽查樣本虛假，面粉里摻石膏粉，豬肉牛肉注水，工業用鹽淹咸菜，用高毒藥肥種水果蔬菜糧食，用蘇丹紅染禽蛋和熟食，用激素和抗生素喂家禽家畜……恰如有人所說的，當今形形色色食品造假制假“只有想不到、沒有做不到”。

二、《意見》凸顯出推進農業綠色發展的突出亮點

推進農業綠色發展是2017年中央深化改革議程中的一個重要議題。農業部會同有關部門經過研究和調研，形成了《意見》初稿，第37次中央深改組會議審議通過。《意見》的印發表明了黨中央對農業綠色發展的高度重視，對推進農業供給側結構性改革和農業綠色發展具有戰略指導作用。《意見》繪制的推進農業綠色發展“路線圖”和“時間表”，其突出亮點可以概括為“四個首次”。

（一）首次全面提出農業綠色發展的總體目標

《意見》指出，要把農業綠色發展擺在生態文明建設全局的突出位置，全面建立以綠色生態為導向的制度體系，基本形成與資源環境承載力相匹配、與生產生活生態相協調的農業發展格局。《意見》明確提出了“三不、兩零、一全”的總體目標，即耕地數量不減少、耕地質量不降低和地下水不超采，化肥和農藥使用量零增長，秸稈、畜禽糞污和農膜等農業廢棄物全利用。

大力推進農業綠色發展，使得農業農村資源利用更加節約高效、產地環境更加清潔、生態系統更加穩定和綠色供給能力明顯提升，實現農業可持續發展，農民生活更加富裕，鄉村更加美麗宜居。

（二）首次明確提出農業綠色發展的四方面任務

一是在農業主體功能與空間布局上，大力實施國家主體功能區戰略，依托全國農業可持續發展規劃和優勢農產品區域布局規劃，落實農業功能區制度；圍繞解決空間布局上資源錯配和供給錯位的結構性矛盾，努力建立反映市場供求與資源稀缺程度的農業生產力布局；強化耕地、草原、漁業水域、濕地等用途管控，完善農業資源環境管控制度；探索區域農業循環利用機制，建立農業綠色循環低碳生產制度；立足貧困地區資源稟賦，堅持保護環境優先，因地制宜選擇有資源優勢的特色產業，建立貧困地區農業綠色開發機制。

二是在資源保護與節約利用上，推動用地與養地相結合，建立耕地輪作休耕制度；推行農業灌溉用水總量控制和定額管理，建立節約高效的農業用水制度；加強動植物種質資源保護利用，健全農業生物資源保護與利用體系。

三是在產地環境保護治理上，實施化肥農藥使用量零增長行動，推廣有機肥替代化肥、測土配方施肥，強化病蟲害統防統治和全程綠色防控，健全化肥、農藥等農業投入品減量使用制度；整縣推進秸稈全量化綜合利用，優先開展就地還田，嚴格依法落實秸稈禁燒制度；加快出臺新的地膜標準，建立農藥包裝廢棄物等回收和集中處理體系，完善廢舊地膜和包裝廢棄物等回收處理制度。

四是在修復農業生態系統上，遵循生態系統整體性、生物多樣性規律，構建田園生態系統；健全草原產權制度，創新草原保護制度；科學劃定江河湖海限捕、禁捕區域，健全海洋伏季休漁和長江、黃河、珠江等重點河流禁漁期制度，健全水生生態保護修復制度；建設覆蓋全面、布局合理、結構優化的農田防護林和村鎮綠化林帶實行林業和濕地養護制度。

（三）首次系統提出推進農業綠色發展的體制機制安排

推進農業綠色發展的體制機制安排，其中的重點之一是建立工業和城鎮污染向農業轉移防控機制。制定農田污染控制標準，依法禁止未經處理達標的工業和城鎮污染物進入農田、養殖水域等農業區域。建立監測體系，強化經常性執法監管制度建設。

其中的重點之二是完善農業生態補貼制度。建立與耕地地力提升和責任落實相掛鉤的耕地地力保護補貼機制。有效利用綠色金融激勵機制，加大綠色信貸及專業化擔保支持力度，創新綠色生態農業保險產品。加大政府和社會資本合作（PPP）在農業綠色發展領域的推廣應用。

（四）首次大力倡導開展農業綠色發展的全民行動

《意見》倡導實施農業綠色發展的全民行動。在生產領域，推行畜禽糞污資源化利用、有機肥替代化肥、秸稈綜合利用、農膜回收、水生生物保護，以及投入品綠色生產、加工流通綠色循環、營銷包裝低耗低碳等綠色生產方式。在消費領域，從國民教育、新聞宣傳、科學普及、思想文化等方面入手，持續開展“光盤行動”，推動形成厲行節約、反對浪費、抵制奢侈、低碳循環等綠色生活方式。

三、以創新驅動與約束激勵機制推進農業綠色發展

推進農業綠色發展也是農業發展觀的一場深刻革命，是農業供給側結構性改革的主攻方向。根據《意見》的要求，各級“三農”部門要深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，落實中央決策部署，牢固樹立新發展理念，以農業供給側結構性改革為主線，以綠色發展為導向，以體制改革和機制創新為動力，走出一條產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。

（一）提高認識與組織保障

必須深刻認識推進農業綠色發展是實施“五位一體”總體布局在農業上的具體體現。農業綠色發展是我國整個綠色發展的基礎，事關國家食物安全、資源安全和生態安全，事關當代人福祉和子孫后代永續發展。在實踐中，還要正確處理農業綠色發展和生態環境保護、糧食安全、農民增收的關系，實現保供給、保收入、保生態的協調統一。在處理與生態環境保護的關系上，要避免把農業生產與生態環境保護對立起來；在處理與糧食安全的關系上，必須堅持糧食安全是農業綠色發展的底線；在處理與農民增收的關系上，要把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，變綠色為效益，促進農民增收。

《意見》要求，地方各級黨委和政府要加強組織領導，把農業綠色發展納入領導干部任期生態文明建設責任制內容。要制定具體實施方案，明確目標任務、職責分工和具體要求，建立農業綠色發展推進機制，確保各項政策措施落到實處。要依據綠色發展指標體系，建立嚴格的考核獎懲制度。要從我做起、從現在做起，從維護和提升最廣大人民群眾利益的角度出發，認真組織實施農業綠色發展全民行動。

（二）標準體系與生態補償

完善標準體系，促進綠色產品供給。標準是農產品規范化生產和質量安全評價的科學技術準則，也是實施科學合理政策補貼的重要依據。按照環境友好、產品安全、生產規范的要求，加快農獸藥殘留限量、畜禽屠宰、飼料安全、畜禽污染物等標準制修訂進程，實現重點品種、重點行業、重點環節全覆蓋。強化國際標準跟蹤研究，參與國際標準化活動，提升標準制修訂國際話語權。強化農產品質量安全認證機構監管和認證過程管控。啟動農業品牌培育行動，提升農產品品牌影響力、號召力和競爭力，讓綠色優質成為農業品牌的金字招牌。改革無公害農產品認證制度，加快建立統一的綠色農產品市場準入標準。加強農產品質量安全全程監管，加快農產品質量安全追溯體系建設。

要完善政策激勵，以耕地保護補償、生態補償制度和綠色金融激勵機制等為重點，加快建立分類科學、區域有別、標準合理、規范統一的農業綠色發展激勵政策體系，引導和激勵生產者加快轉變發展方式。尤其是落實好《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，健全糧食主產區利益補償、耕地保護補償、生態補償制度，建立促進農業綠色發展的補貼政策體系。完善農業保險政策，健全農業信貸擔保體系，加快構建多層次、廣覆蓋、可持續的農業綠色發展金融服務體系。

（三）有法可依與科技支撐

完善綠色農業法律法規體系。研究制定修訂體現農業綠色發展需求的法律法規，完善耕地保護、農業污染防治、農業生態保護、農業投入品管理等方面的法律制度。開展農業節約用水立法研究工作。加大執法和監督力度，依法打擊破壞農業資源環境的違法行為。健全重大環境事件和污染事故責任追究制度及損害賠償制度，提高違法成本和懲罰標準。

優化農業科技資源布局。推動科技創新、成果、人才等要素向農業綠色發展領域傾斜，強化農業綠色發展的科技支撐。過去一個時期，農業科技成果更多服務于產量提升目標，在農業綠色發展方面的科技創新和推廣相對不足。推進農業綠色發展，必須大力推廣綠色生產技術，加快農業環境突出問題治理，重顯農業綠色之本色。面對農業綠色發展的新要求，要按照《意見》的要求，進一步完善各類創新主體協同攻關機制，在農業投入品減量高效利用、廢棄物資源化利用、產地環境修復等制約農業綠色發展的關鍵環節，盡快取得一批突破性科研成果。同時，加大技術集成、示范推廣和人才培訓力度，在農業生產領域加快普及一批先進適用綠色農業技術，推動綠色生產方式落地生根。

（四）監測體系與嚴守底線

建立農業資源臺賬制度，建立監測評價體系，開展調查監測，搞好分析評價，作為推進農業綠色發展的基礎支撐。長期以來，我國農業資源環境生態系統數據基礎薄弱，評估測算體系不健全，農業資源和生態環境的價值難以體現并得到有效保護。《意見》明確提出建立農業資源環境生態監測預警體系，構建充分體現資源稀缺和損耗程度的生產成本核算機制，構建天空地數字農業管理系統，利用航天遙感、航空遙感、地面物聯網一體化觀測技術，實現資源環境的動態監測和精準化管理。這有利于發揮市場機制作用為農業綠色發展定價，從而驅動綠色產業、發展綠色經濟；也有助于強化資源環境考核評價，落實各級政府和部門的綠色發展責任，將為農業綠色發展提供重要的基礎支撐。

耕地是農業發展之基，水是農業生產之要。但長期的超強度開發利用，資源利用的弦繃得越來越緊，生態環境也亮起了“紅燈”。要適應農業綠色發展的需要，強化耕地資源保護和水資源節約利用，留住肥沃的耕地、干凈的水源、美麗的田園，實現生產、生活、生態“三生共贏”。強化耕地資源保護，堅決守住“兩條底線”。當前，我國正處于工業化、城鎮化快速推進階段，保護耕地的壓力越來越大，必須采取更加有力的措施保護耕地，做到數量不減少，質量有提高。要守住耕地數量紅線，首要的任務是守住18.65億畝耕地紅線，劃定、劃足15.46億畝永久基本農田。同時，還要守住耕地質量底線。現在看，長期的高強度利用，耕地質量堪憂，退化面積較大，污染的耕地也不少。要大力實施“藏糧于地”戰略，在加強高標準農田建設的同時，深入推進耕地質量保護提升行動，力爭到2020年，全國耕地質量平均提高0.5個等級以上，筑牢國家糧食安全的基石。

（五）經營主體與服務主體

要大力培育農業綠色發展的經營主體。把節約利用農業資源、保護產地環境、提升生態服務功能等內容納入農業人才培養范疇，培養一批具有綠色發展理念、掌握綠色生產技術技能的農業人才和新型職業農民。積極培育新型農業經營主體，鼓勵其率先開展綠色生產。

要大力培育新型農業經營服務主體，開展統測統配、統供統施、統防統治等專業化服務。支持規模種養企業、專業化公司、農民合作社等建設運營農業廢棄物處理和資源化設施，采取政府統一購買服務、企業委托承包等形式，推動農業廢棄物第三方治理。健全生態管護員制度，在生態環境脆弱地區因地制宜增加護林員、草管員等公益崗位。□