中國農村改革40年
——回顧與思考（上）

農業農村部農村經濟研究中心主任 宋洪遠

發端于1978年的農村改革，已經走過了40年的光輝歷程。農村改革的巨大成就，不僅帶來了農村經濟社會的歷史性變化，而且有力地支持了整個國民經濟社會的深刻變革。農村改革的創新實踐，不僅為我國成功實現經濟體制轉軌積累了寶貴經驗，而且為世界一些國家實現經濟轉型提供了有益借鑒。本文將對中國農村改革40年的歷程、成就和經驗作一個初步的回顧和總結，并對今后一段時期全面深化農村改革的目標和思路提出基本看法，并圍繞農村改革八個需要著力推進的重點領域和關鍵環節進行初步分析。

一、農村改革40年的歷程和成就

（一）農村改革的五個階段

1.第一階段：1978—1984年，探索突破階段。從農村基本經營制度入手，實行家庭聯產承包責任制，廢除人民公社體制，實行政社分開建立鄉鎮人民政府，發展鄉鎮企業，初步形成和基本確立了家庭承包經營制度，農村改革取得突破性進展。

2.第二階段：1984—1992年，鄉城互動階段。隨著家庭承包經營制度的確立，開始啟動城市經濟體制改革，以搞活農村商品流通、促進農村勞動力轉移、實現村民自治為重點，促進城鄉要素流動，農村改革繼續穩步推進。

3.第三階段：1992—2002年，全面推進階段。按照建立社會主義市場經濟體制的要求，穩定與完善農村基本經營制度，深化農產品流通體制改革，調整農村產業結構，推進鄉鎮企業體制創新，促進農村勞動力轉移，農村改革得到進一步深化。

4.第四階段：2002—2012年，城鄉統籌階段。健全農村土地管理制度，深化糧棉流通體制改革，建立農業支持保護制度，擴大農業對外開放，改革農村稅費制度，創新農村金融制度，健全農村民主管理制度，建立城鄉發展一體化制度，農村改革進入了城鄉統籌的新階段。

5.第五階段：2012年以來，全面深化階段。以全面建成小康社會為目標，圍繞抓關鍵補短板，全面推進農村綜合改革和其他領域各項改革，注重改革的全局性、系統性、協同性，著力深化農村體制機制創新。

（二）農村改革的重要進展

我國歷經40年的農村改革，目前已建立了十項重要制度，初步構建了農村改革的制度框架體系。第一，建立與完善農村基本經營制度。確立了以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，培育了家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等經營主體，初步構建了集約化、組織化、專業化和社會化相結合的新型農業經營體系。第二，建立與完善鄉村治理機制。建立鄉鎮人民政府，實行村民自治，培育農村社會組織，強化農村社會管理。第三，建立健全農村土地管理制度。建立與完善農村土地承包制度，引導和規范集體建設用地進入市場，完善農村宅基地管理制度，推進征地制度改革，探索建立了以股份合作制為主要特征的農村集體產權制度。第四，建立和完善農村市場制度。逐步放開農產品流通與價格，建設與完善農村市場體系，培育與發展多元市場主體，建立與完善農產品儲備及進出口調節制度。第五，建立農村工作領導管理體制。確立農村工作領導體制，建立農業行政管理體制，完善工作責任體系，實行“四個責任制”，建立干部績效考核評價體系。第六，建立與完善農業支持保護制度。完善農業投入保障制度，建立農業補貼制度，健全農產品價格保護制度，以及建立農業生態環境補償制度。第七，創新農村財稅制度。建立公共財政支持農村制度，加強農村基礎設施建設，發展農村社會事業，全面取消農業稅費，切實減輕農民的負擔。第八，創新農村金融制度。建立健全農村金融組織體系，創新農村金融產品及服務方式，擴大農村有效擔保物范圍，進一步發展農業保險與農村保險。第九，擴大農業對外開放。發展農產品進出口貿易，實施“引進來”和“走出去”戰略，拓展農業對外交流與合作。第十，加強并完善農村法制建設。完善涉農法律法規，強化涉農執法體系建設，增強依法行政能力，加強執法監督及司法保護。

（三）農村改革的主要成就

我國經過40年的農村改革實踐，已實現農業生產持續增長、農村經濟協調發展、農民生活水平顯著提高、農村基礎設施明顯改善、農村社會事業全面進步。回顧整個改革歷程，突出表現為在四個方面成功實現了轉型。首先是農業方面，增加資本與技術等生產要素的投入，采用先進的生產手段，構建農業產業體系，轉變農業經營方式，完成了由傳統農業改造到現代農業建設的轉變。其次是農村方面，加強基礎設施建設，發展社會管理事業，強化公共服務，推進生態文明建設，完成了由促進經濟發展到加強社會建設的轉變。再次是農民方面，健全了村民自治制度，賦予農民更多的財產權利，擴大農民政治參與，促進了農村民主的發展，完成了由增加經濟利益到保障民主權利的轉變。最后是城鄉關系方面，實施統籌城鄉發展的基本方略，改革城鎮戶籍管理制度，促進農村勞動力向城鎮轉移就業，推進城鄉基本公共服務均等化，破除二元結構，推動一體化發展。

（四）農村改革的基本經驗

1.始終堅持鞏固和完善農業基礎地位。我國始終把解決好十幾億人口吃飯問題作為治國安邦的頭等大事，堅持立足國內實現糧食基本自給、口糧絕對安全，不斷加大國家對農業支持保護力度，深入實施科教興農戰略，加快現代農業建設，實現農業全面穩定發展和農產品有效供給，為推動經濟發展、促進社會和諧、維護國家安全奠定了堅實基礎。

2.始終堅持保障農民基本權益。把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益始終作為我國農村一切工作的出發點與落腳點。堅持以人為本，尊重農民意愿，著力解決農民最關心、最現實和最直接的利益問題，實行村民自治，賦予農民更多財產權益，推進基本公共服務均等化，更好地保障和改善民生，促進社會公平正義，提高農民綜合素質，促進農民全面發展，讓農民也享受經濟社會發展的成果，確保農村社會既充滿活力又和諧有序。

3.始終堅持解放和發展農村生產力。我國始終把改革創新作為農村發展的根本動力。堅持不懈地推進農村改革和制度創新，實行家庭承包經營制度，廢除人民公社體制，調整不適應生產力發展要求的生產關系，從深度和廣度上推進市場化改革，打破了制約生產力發展的桎梏。這個根本性改革，解放和發展了農村生產力，帶來了農村經濟和社會發展的歷史性變化，農村已進入總體小康并向全面小康邁進的階段。

4.始終堅持統籌城鄉經濟社會發展。我國始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略，使農村改革和城市改革相互配合、協調發展。農業現代化建設與工業化、信息化和城鎮化發展同步推進，建立健全以工促農、以城帶鄉的長效機制，把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，實現城鄉區域協調發展，并使廣大農民能夠平等參與現代化進程，共享改革發展成果。

5.始終堅持和改善黨對農村工作的領導。我國始終把加強和改善黨對農村工作的領導作為推進農村改革發展的政治保證。堅持一切從實際出發，堅持黨在農村的基本政策，堅持黨管農村工作、鄉村社會管理、村民自治有機統一，加強農村基層組織和基層政權建設，完善黨管農村工作體制機制和方式方法，推進社會治理領域制度創新，加快形成科學有效的社會治理體制，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成了推進農村改革發展的合力。

二、全面深化農村改革的目標和思路

（一）深化農村改革的問題及挑戰

新一輪的農村改革，既是在工農、城鄉發展總體失衡尚未根本扭轉的背景下進行的，又是在工業化、城鎮化、信息化深入發展的進程中開展的。所以全面深化農村改革，不僅要調整農村內部的生產關系與上層建筑，而且要突破城鄉二元結構，促進“四化”同步發展。

新一輪的農村改革，既要突破傳統思想觀念的束縛，又要破除利益固化的藩籬，這既會涉及既得利益者，又會涉及工商業者等其他主體的利益，甚至關系到整個經濟社會的穩定發展，稍有不慎，就可能帶來出乎意料的隱患與風險。所以全面深化農村改革，是在兩難甚至多難困境中權衡與選擇，必須積極穩妥地推進。

新一輪的農村改革，也是在全球化和市場化程度進一步加深的背景下進行的，我國農業國際、國內的市場競爭能力都需要全方位的提升。所以全面深化農村改革，需要統籌考慮國際、國內兩種影響因素，國際國內兩個市場與資源都要積極利用。

（二）全面深化農村改革的目標和任務

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），圍繞全面深化農村改革賦予農民更多財產權利、健全城鄉發展一體化體制機制，形成新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果的目標要求，從建立農業可持續發展長效機制、完善重要農產品價格形成機制、加快構建新型農業經營體系、深化農村土地制度改革、加快農村金融制度創新、推進農業轉移人口市民化，以及城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置等方面，全面部署了新形勢下推動農村改革發展的主要任務。

（三）全面深化農村改革的思路和方法

要堅持社會主義市場經濟改革方向，發揮市場配置資源的決定性作用與加強政府支持保護功能互補。市場能辦好的事放給市場，社會能辦好的事交給社會，政府要切實轉變職能、簡政放權，不搞大包大攬、過度干預。對農業農村發展中市場失靈的領域，政府必須切實承擔起責任。

深化農村改革，不僅波及面廣、政策性強，而且影響深遠，有些地方甚至還極為復雜、艱巨與敏感，觸及深層次社會矛盾和利益關系的調整，所以需要摸著石頭過河，在摸索、選擇，甚至試錯中前行。需要在明確底線的前提下，鼓勵基層大膽探索創新，支持地方試行，尊重農民群眾的實踐創新。

我國地域遼闊，各地情況迥然相異，要承認差異性，兼顧特殊性。所以要因地制宜、循序漸進地深化農村改革，允許采取過渡性、差異性的政策及制度安排，不搞“一刀切”，不追求一步到位。

三、著力推進重點領域和關鍵環節的農村改革

（一）深化農村土地制度改革

土地制度改革的核心是穩定土地承包關系，引導土地有序流轉，保障農民的土地財產權益。深化農村土地制度改革，要按照產權明晰、用途管制、嚴格管理、節約集約的要求，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，完善土地承包經營權流轉市場，建立城鄉統一的建設用地市場，依法保障農民土地承包經營權和農戶宅基地用益物權。

1.完善農村土地承包制度。積極探索現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式。積極推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作的完善，積極探索農村承包地確權的具體方式和方法，拓展農地確權成果應用范圍和領域。建立健全農村土地承包經營權流轉市場，增強土地承包經營權流轉管理和服務。探索農村土地所有權、承包權、經營權分置并行的有效實現形式，落實所有權、穩定承包權、放活經營權。賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保的權能。積極探索承包土地經營權向金融機構抵押融資的途徑和辦法，建立配套的抵押資產處置機制。抓緊研究提出規范的實施辦法。加緊探索農村土地承包經營權有償退出機制，推動修訂相關法律法規。

2.探索農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的條件下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立農村集體經營性建設用地產權流轉市場，完善土地二級市場；探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民的個人收益。

3.改革農村宅基地管理制度。保障農戶宅基地用益物權，研究探索賦予農戶宅基地收益權和轉讓權的實施辦法；完善農村宅基地分配政策，研究探索宅基地有償獲得與使用的途徑；加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查，開展農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。選擇若干試點，研究提出具體試點方案，慎重穩妥地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，探索農民增加財產性收入的渠道。

4.加快推進征地制度改革?？s小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益。改革對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。各地還可以根據實際情況，積極探索創新，采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益。健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權。

（二）構建新型農業經營體系

構建新型農業經營體系的核心是堅持家庭經營的基礎性地位，培育多元化的經營主體，發展多種形式的適度規模經營。

1.發展多種形式規模經營。從各地的探索實踐看，發展農業規模經營，有承包農戶之間“互換并地”的，有農戶流轉承包地的，有開展土地股份合作的，有社會化服務組織與農戶聯合的，還有工商企業租賃農戶承包地的等多種形式。通過給予土地流轉獎勵補助等措施，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權。完善縣鄉村“三級”服務和管理網絡，加快健全土地經營權流轉市場。探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度，降低和減少農戶流轉承包地的風險。探索土地集中型、服務帶動型、空間集聚型多種適度規模經營發展路徑。

2.培育新型農業經營主體。鼓勵在公開市場上將土地承包經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體流轉；促進農業新增補貼向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體傾斜；加大對新型農業經營主體領辦人教育培訓力度。明確專業大戶和家庭農場法人地位；引導發展農民專業合作社聯合社；鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業；鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業。在國家年度建設用地指標中單列一定比例，專門用于新型農業經營主體建設配套輔助設施；鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司，為新型農業經營主體提供貸款擔保服務。落實和完善相關稅收優惠政策，支持農民合作社發展農產品加工流通。

3.健全農業社會化服務體系。堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向，積極推進構建經營性服務和公益性服務相結合、綜合服務和專項服務相協調的新型農業社會化服務體系。強化農業公益性服務體系；培育農業經營性服務組織；加快供銷合作社改革發展。采取財政扶持、稅收優惠、信貸支持等措施，大力發展多元主體、多樣形式、充分競爭的社會化服務。積極探索推行合作式、訂單式、托管式等多種服務模式，擴大農業生產全程社會化服務試點范圍。通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經營性服務組織從事農業公益性服務。

（三）改革農村集體產權制度

推進農村集體產權制度改革是深化農村改革的重要內容，對于壯大農村集體經濟、增加農民財產性收入、建立城鄉要素平等交換關系、加強黨在農村的執政基礎，具有重要而深遠的意義。

1.民主確定成員資格認定標準。對于集體經濟組織成員身份界定，應在堅持尊重歷史、權利義務對等、程序公開、標準一致的基礎上，統籌考慮農村土地承包關系、戶籍關系、對集體積累作出的貢獻以及有關法律政策規定等條件，由集體經濟組織全體成員民主決定。改革試點中，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。同時，還應妥善處理外嫁女、義務兵、遷入戶等特殊群體的成員身份界定問題，防止多數人侵犯少數人權益。

2.規范農村集體資產股權管理辦法。盡快研究出臺《農村新型集體經濟組織股權管理辦法》，對股權結構、人員界定、增資擴股、新增資產股份量化等問題進行明確規定。盡快研究出臺《農村新型集體經濟組織收入分配管理辦法》，規范改制后的集體經濟組織收入分配，逐步縮小集體福利分配的范圍。在將集體財產權轉變為共同持有股份時，應把集體組織共同持有的股份分配給集體成員持有。對實行股份合作制進行集體產權制度改革的，應返還或減免對股份分紅征收的稅收，以減輕農民負擔?，F階段，個人股仍然是集體資產股權設置的主要形式；而是否設置集體股，歸根結底要尊重農民的選擇，應通過公開程序由集體經濟組織自主決定。但當一些農村完成“村轉居”，集體經濟組織的社會性負擔逐步剝離后，應當取消集體股以達到產權的徹底清晰。

3.完善農村集體資產法人治理結構。應盡快研究制定《農村新型集體經濟組織章程》，建立包含股東大會、理事會、監事會的“三會”治理結構，以及包含法人財產權、出資者所有權、出資者監督權、法人代理權的“四權”制衡機制。推進農村集體產權制度改革，依照現行法律的規定，規范利潤分配行為。應當改善法人治理結構的外部體制環境，厘清村委會、村黨支部與新型集體經濟組織之間的關系，使農民群眾真正成為集體經濟的決策主體、投資主體及受益主體，成為集體經濟組織名副其實的法律主體。

4.發展多種形式集體經濟。農村集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目。在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應產業。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟。鼓勵地方依托集體資產監督管理、土地經營權流轉管理等平臺，建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場。 （未完待續）