淺談北京市農村集體經濟產權制度改革

■ 文 / 胡春雷

2016年12月，中共中央、國務院印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），在全國掀起了農村集體產權制度改革的熱潮。北京市農村集體產權制度改革工作開展較早，在很多方面始終存在爭論，每推進一步，都面臨較大壓力。對照《意見》提出的改革思路和要求，北京市的改革方向是符合中央要求的，這也讓北京市的各級干部再次統一了思想認識，堅定了改革信心。目前，北京市完成產權制度改革的鄉村集體經濟組織3920個，其中村級3899個，鄉級21個，村級完成產權制度改革的比例達98%。由于起步較早，北京市的改革在很多方面都有自己的特色。

一、改革主要對經營性凈資產進行量化

《意見》提出：“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員。”北京相當一部分集體經濟組織在清產核資后都有經營性凈資產（以下簡稱“凈資產”），部分山區村沒有凈資產。因此，有凈資產的村集體在量化資產時都將股份明確對應了相應的凈資產份額。沒有凈資產的只明確了成員的各類股份的數量，股份不對應凈資產數額。

凈資產量化明確了股份在某個時點或一個時期內的價值，有以下幾個優點：一是使成員有利益共享、風險共擔的意識。集體經營好壞，直接反映在每股凈資產增減上，成員直觀感受明顯，從而更關心集體經營。而只明確份額的改革方式，缺乏直觀感受，只能作為分配依據。二是明確了勞動貢獻的折現價值。北京市很多村集體采取了原成員勞齡股兌現或轉換為優先股的做法，體現和尊重了原成員對于集體的勞動貢獻。三是為股份在一定范圍內流轉提供了價值標準。豐臺區的改革涉及鄉村兩級集體經濟組織，成員在鄉村兩級集體經濟組織的勞動都通過股份來體現，而對于已經在兩級經濟組織間流動的人員，需要將其在其他經濟組織的股份轉移到目前就業的集體，從而方便股份和人員管理。此外，部分村集體允許原成員或非成員農戶通過出資購買股份或繳納集體積累的方式成為股東，量化的凈資產為實現這些目的提供了依據和標準。

二、農村基層組織健全且關系清晰

北京市的農村集體經濟組織是20世紀80年代末從生產隊逐步演變而來的。1989年印發的《關于健全鄉村合作經濟組織發展集體經濟若干問題的暫行規定》和1991年印發的《關于加強鄉村合作社建設鞏固發展集體經濟的決定》，初步對農村集體經濟組織的性質、地位、名稱、機構、職能、成員權利和義務等做出了明確規定，到1995年底，全市95%以上的村完成了健全農村合作經濟組織的任務。

產權制度改革前，北京農村基層組織形成了“三駕馬車”，即村黨支部、村委會和村經濟合作社。時任北京市委常委相關同志曾對三者之間的關系進行了闡述，總的說就是村黨支部領導下的分工負責制。村黨支部主要是發揮好領導核心作用，對村委會和集體經濟組織進行領導和協調。村委會主要是履行村民自治的職責，負責辦理好本村公共事務和公益事業。村集體經濟組織主要行使村集體資產所有權、經營管理權、收益權等，促進集體資產的保值增值，增加成員的財產性收入。

產權制度改革以后，有人提出北京市農村基層組織變成了“四駕馬車”，也有人提出股份經濟合作社應完全取代村經濟合作社。實際上，這些提法主要是由于對北京市產權制度改革政策理解不夠透徹、對改革的方向判斷不一致造成的。產權制度改革后，北京市農村基層組織仍然是“三駕馬車”，主要是因為股份經濟合作社應看作經濟合作社的下屬經濟組織，而不是并列關系。一方面，從資產關系看，產權制度改革只是量化了經營性凈資產，其前提假設是現有集體成員利用集體生產資料，通過勞動創造了現有經營性凈資產。集體土地等資源性資產和非經營性資產，理論上是不納入產權制度改革的，而是按照《意見》要求進行確權頒證和登記管理。因此，在資產關系上，村經濟合作社資產包括了村股份經濟合作社資產。另一方面，從人員結構看，產權制度改革是某一時點的成員通過改革成為股東，但股東仍是成員。隨著時間的推移，大量的新生人口成為村經濟合作社成員，成員群體將基本包含且大于股東群體。

由于法律規定農村集體土地屬于農民集體所有而不是股東所有，現階段，北京市的村經濟合作社作為集體土地這一重要資產的所有權主體代表，必須存在并可能在較長的一段時間內長期存在。在法律未做出調整前，直接由股份經濟合作社取代經濟合作社的做法是不妥的，特別是在本集體資產股份量化是按人量化、按人頒證的情況下，可能會給今后的農村深化改革留下隱患，給部分農民群體利益造成無可挽回的損失。

三、改革要求設置集體股

依據北京市委農工委、市農委印發的《關于積極推進鄉村集體經濟產權制度改革的意見》，北京市大部分改革后的村集體股份經濟合作社都設置了集體股，且集體股所占比例一般不高于30%。但集體股的設置至今仍有爭議。部分人認為，集體股代表的集體資產產權關系仍然不明晰，是產權制度改革不徹底的表現。但我們所進行的農村集體產權制度改革是在公有制框架內進行的產權改革，不是打破公有制進行私有化改革。只要農村還有集體土地，那么集體資產就不可能脫離集體所有的土地而全部量化到個人名下，即所謂的徹底明晰。我們現階段要做的就是把能量化到成員的先量化，暫時還看不清楚的繼續研究。但改革的底線必須按照中央的要求，即“不能把集體經濟改小了、改垮了、改沒了”。

集體股的設置有其理論和實踐意義。首先，從理論上講，集體股代表了村集體的生產資料對于經營性凈資產的產生所作出的貢獻，是村經濟合作社在村股份經濟合作社相應權益的基礎。村經濟合作社依據集體股從村股份經濟合作社獲得的收益用于集體和成員發展。其次，從實踐上講，我們的產權制度改革前期是摸著石頭過河，對于可能遇到的困難和問題，需要保留一部分資源用于處理不確定的問題，這在北京的實踐中已經有所證明。因此，在現階段，集體股的設置是必要的、合理的，而且對于改革來講也是審慎負責的。即便今后隨著經濟社會發展，集體股完成其歷史使命，也可以隨時量化到成員或股東名下，但如果改革之初不設置集體股，當遇到問題再想恢復集體股則是很難甚至無法操作的。

四、股份采取量化到人的方式

目前，北京市基本所有村股份經濟合作社的個人股都是按人量化、按人管理的。就目前的發展實際來看，我們認為按人管理還是基本適應現階段要求的。據我們對全市發放的1000份調查問卷分析，有91%的人不同意按戶固化。由于目前農村集體經濟組織的收入主要依賴集體土地，因此新衍生人口對這部分收益也應享有正當權益。通過產權制度改革建立起來的股權分配關系在目前階段能夠為絕大多數成員和股東接受，但從一個相對較長的時期看，新衍生的成員更多的可能會像索要承包土地一樣，主張個體的股權收益。北京目前實行的按人量化管理股權的做法相對靈活，可以通過定期的增資擴股等方式，及時將新衍生的成員納入股份經濟合作社，從而更有效地化解矛盾。按戶固化股權有其合理的制度設計，戶籍制度改革可能是一個實施契機，由于不會再有新生農業人口（即新衍生的成員），按戶固化的優勢將最大程度的發揮出來。但戶籍制度改革帶給農村的影響是多方面的、系統性的，對其復雜性還需要進一步研究。

北京的產權制度改革是積極的，在一些層面已經提前進行了探索，如兌現勞齡股、非成員認購股份、鄉村聯動改革等。北京的產權制度改革也是漸進的，雖然有些方面還沒有完全達到《意見》的要求，但我們對未來各種可能盡量預留了接口，一旦時機和條件成熟，即全面加快推進。北京市村級改革雖然已經總體完成，但這只是個開始。集體產權制度改革是邁小步、不停步，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，集體經濟發展也不會一股就靈，是一個長期不斷深化的過程。總之，推進和深化農村集體產權制度改革需要我們扎扎實實、一步一個腳印地做好每個階段的工作。