民主參與和精英治理：合作社如何謀得公平與效率相統一

■ 文 / 本刊評論員 邵 科

合作社作為以成員自我服務、民主控制等為本質規定性的互助性經濟組織，其民主原則以公民直接參與組織事務決策為典型特征，在理論上以法國思想家盧梭為代表，在實踐上以古代雅典民主、法國大革命等為現實樣板。歷史早期合作社在產權安排上的個體性、普遍性和均齊性，保證了合作社能夠形成以“一人一票”制為基礎的民主控制機制。但近幾十年來，隨著社會福利環境、市場環境與產業鏈競爭環境的改變，合作社不得不主動提升生產技術，厚實生產經營資本，革新組織結構和治理機制。在此背景下，舊有成員個體的知識技能愈發跟不上崗位發展要求，原有的成員股金和相對緩慢的公積金等積累也不足以滿足組織發展需要。專業生產管理人員聘用以及外部資本的多形式引入也就成為了必然發展趨勢。中國的農民合作社雖然發展起步晚，合作社法頒布實施也才10年左右，但其從發展伊始就嵌入于相對不完善的法律和政策環境、日益競爭激烈的市場環境和日漸明顯的成員異質性環境，這就使得合作社面臨內部民主監督能力不足問題，不得不妥協于組織生存發展難題。

因此，如何既能堅持住合作社的本質規定性、確保成員民主參與權利，又能依托精英人才力量、實現合作社的高效發展，也即如何能在公平和效率之間找到合理平衡，成為當下中國農民合作社發展的巨大挑戰和難題。

如一些學者更關心合作社的民主參與情況即所謂公平屬性，對于一些有經濟效益、但成員資本和管理等維度參與不那么明顯的合作社持否定態度，認為他們只是少數能人以合作社名義，用蠅頭小利在賺農民的錢、騙政府的財政項目。如一些合作社帶頭人更關心組織的產品市場渠道開拓、品牌建設和標準化生產等，對建立成員賬戶、按交易量返利占可分配盈余60%以上，召開成員大會等不遵照執行，認為這樣操作費力費事、對合作社盈利能力提升沒有正面幫助。這兩種不正確的思維，使得我們雖有支持合作社發展的法律法規和配套優惠政策，但卻缺乏更為清晰準確的支持合作社發展的指導思想，政府部門面對外界有關非議或爭議時辦法不多；也使合作社無法擺正位置，無法減少或消除不必要的外部干擾，無法更加高效提升發展水平。

為此，必須認清民主參與和精英治理之間存在邊界區間。合作社的健康可持續發展，不能只講成員民主，不應在強調公平的維度向效率妥協，否則就有可能成了“民粹主義”，沒法商業化可持續；也不能只求效率和精英治理，在應該追求效率的領域糾結起了公平問題，否則就會變異為公司企業、誰錢多誰說了算。合作社健康可持續發展一定需要實現公平和效率之間的有效平衡。比如在進行產品營銷決策時，就應該聽從專業人士或企業家能人意見，抓住最佳宣傳時間點（方案思路），不應受困于“一人一票”原則，被一些沒有眼光（膽小求穩或懷有惡意）的理事會成員意見所干擾。比如在執行利潤分配時，應該召開成員大會認真聽取成員意見，認真執行“可分配盈余按成員與本社的交易量（額）比例返還的返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十”的法律規定。

同時，也必須承認，當前合作社法律法規的不合理，阻礙了這種效率公平邊界的合理界定，比如新修訂的合作社法仍然沒有明確強調成員“一戶一人”原則，而這顯然不利于防止一些投機者的進入（有些農戶拿了家人5個身份證去工商局登記注冊），這顯然有違政府支持合作社發展的本意。

最后需要強調的是，上述討論只是圍繞民主參與和精英治理主題開了個頭。在整個社會政治領域，對如何處理“民粹主義”或者“寡頭壟斷”等極端情況的理論認知和實踐探索也都不甚理想，這給理論工作者提供了很好的研究空間和機遇。