論公眾參與機制對城管執(zhí)法活動的意義

倪 曦

華中師范大學法學院，湖北 武漢 430000

一、問題的提出

近年來，我國城管不文明執(zhí)法事件的頻發(fā)。一方面，各種暴力執(zhí)法現(xiàn)象層出不窮，另一方面，“下跪執(zhí)法”現(xiàn)象也時有發(fā)生。暴力執(zhí)法問題頻出說明執(zhí)法人員地位強勢，而“下跪執(zhí)法”則又反映出執(zhí)法人員地位的“弱勢”。這種矛盾現(xiàn)象的產(chǎn)生，凸顯了城管執(zhí)法人員與行政相對人之間的尖銳矛盾。解決矛盾的關(guān)鍵，就在于增強公眾參與的力度。

二、城管執(zhí)法活動存在的問題

城管執(zhí)法比較特殊，屬于一線執(zhí)法，復(fù)雜執(zhí)法，較其他行政執(zhí)法而言更加深入群眾，也更加需要群眾的配合。所以，城管執(zhí)法中公眾參與不足的現(xiàn)狀，導致執(zhí)法人員活動不規(guī)范的問題尤為突出。

執(zhí)法活動不規(guī)范又具體表現(xiàn)為以下幾個具體的問題：

(一)城管執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督不到位

2017年3月出臺的《城市管理執(zhí)法辦法》中的第七章專門對城管執(zhí)法監(jiān)督問題作了一些規(guī)定，但這些規(guī)定僅屬于外部監(jiān)督，必須在此基礎(chǔ)上再建立一種城管執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機制，一種由公眾參與到城管執(zhí)法隊伍中的內(nèi)部監(jiān)督機制，才能雙管齊下，有效解決現(xiàn)有問題。這種城管執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機制與現(xiàn)有的由行政監(jiān)察機關(guān)進行的內(nèi)部監(jiān)督不同，是以區(qū)或街道為單位的城管執(zhí)法隊伍中的內(nèi)部監(jiān)督。行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督固然十分重要，但存在一些滯后性①，注重事后追懲多于事前的提醒和事中的控制，最終與人民群眾的外部監(jiān)督實質(zhì)上并無甚區(qū)別。城管行政執(zhí)法監(jiān)督的重要意義是規(guī)制城管行政執(zhí)法中的違法行為，在其行為出現(xiàn)偏差之后對其進行懲治和處罰只是一種補救措施。觀念上的本末倒置直接導致城管行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督工作不到位，為城管行政執(zhí)法行為過程中或者開始前的不合理或不合法行為的出現(xiàn)提供空間。

(二)城管執(zhí)法自由裁量權(quán)尺度難以把握②

從國內(nèi)的實踐來看，自由裁量權(quán)的尺度范圍非常關(guān)鍵。當城管執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大時，不文明執(zhí)法現(xiàn)象便會屢見不鮮，極易引起群眾反感；而當城管執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過小時，執(zhí)法過程就會阻礙重重，甚至不得不采用“下跪”等有損人格的執(zhí)法方式。即使最終能達成目的，行政執(zhí)法尊嚴也蕩然無存。當自由裁量權(quán)太過寬松自由、權(quán)限過大時，就難以確保行政處罰行為的權(quán)威性和嚴厲型。③但當自由裁量范圍太過狹小時，就容易出現(xiàn)“合法不合理”的現(xiàn)象。

城管執(zhí)法人員的行政裁量權(quán)尺度把握是一個十分復(fù)雜的問題，牽扯到許多方面。由于城管執(zhí)法活動是與群眾直接發(fā)生法律關(guān)系，關(guān)系十分緊密，通過建立公眾參與機制，讓最了解公眾群體的人員進入城管執(zhí)法隊伍，可以更好地聽取公眾的實際需求，更有效地解決行政裁量中合法不合理的問題。

(三)群眾抵觸情緒強烈

一直以來，城管執(zhí)法人員都處于執(zhí)法第一線，在維護城市公共利益的時候容易出現(xiàn)與公民個人利益發(fā)生沖突的情況。一方面，確實存在一些因城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法導致政府文明執(zhí)法形象遭到破壞的情形，以致公眾對城管執(zhí)法心生抵觸情緒。另一方面，一些城管執(zhí)法人員正常執(zhí)法卻遭到公民抗法的事實也大量存在。城管執(zhí)法人員工作的行政性，使執(zhí)法人員很難深入地體會行政相對人的生活環(huán)境、面臨的困難等等，從而造成行政相對人事實上無法履行城管執(zhí)法人員的行政處罰，從而產(chǎn)生抵觸情緒而做出一些極端行為。通過建立公眾參與機制，讓群眾對群眾執(zhí)法，則可以有效地降低群眾的抵觸心理，使城管執(zhí)法更好地實現(xiàn)維護社會和諧的目標。

(四)執(zhí)法效率低下

在城管執(zhí)法實踐中，一旦出現(xiàn)執(zhí)法沖突，城管執(zhí)法進程便會極大受阻，從而大大增加執(zhí)法時間，導致城管執(zhí)法效率低下。為了保障執(zhí)法效率，必須盡量避免出現(xiàn)執(zhí)法沖突。所以，找到一個公眾與城管執(zhí)法人員的連接點便顯得尤為重要，這個連接點就是公眾參與城管執(zhí)法。通過引入群眾進入執(zhí)法隊伍中，加強群眾與執(zhí)法人員的聯(lián)系，能夠有效避免執(zhí)法脫離群眾甚至與群眾對立的現(xiàn)象。

總體而言，以上問題的出現(xiàn)都源于公眾參與的缺失。所以，解決執(zhí)法不規(guī)范問題的根本在于解決公眾參與不足問題。

三、公眾參與的重要性

行政執(zhí)法權(quán)力來自于人民的授權(quán)。公共利益是現(xiàn)實生活中的人民利益和人民意志的表現(xiàn)形式。在某種意義上講，“公共利益本身不是一個目的，其重要性在于能夠為保護和促進民主價值與目標做出貢獻。”④公共利益是一切行政活動的理由和界限所在，在城管執(zhí)法中，行政相對人的行為是否違反公共利益，需要城管執(zhí)法人員在基于法律法規(guī)的抽象判斷之后結(jié)合個案情況進行具體判斷。⑤這就意味著城管執(zhí)法人員對于公共利益的判斷可能與群眾的判斷存在出入。此時，公眾參與機制的設(shè)立就顯得尤為必要。

首先，公眾參與機制可以有效解決城管執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督問題，在城管執(zhí)法隊伍中引入普通群眾，就可以在城管執(zhí)法人員實施或者將要實施與人民群眾利益相背的行為時加以提醒和制止，從而從源頭上降低沖突的發(fā)生可能性。同時，因為引入了群眾進入執(zhí)法隊伍，執(zhí)法環(huán)境產(chǎn)生了類似“鯰魚效應(yīng)”的變化，為城管執(zhí)法環(huán)境注入活力。執(zhí)法人員將不得不嚴于律己，改變之前不規(guī)范的執(zhí)法行為，養(yǎng)成文明執(zhí)法的風氣。

此外，公眾參與機制可以起到更好地把握城管執(zhí)法人員自由裁量權(quán)尺度的功效，防止因具體情況過于復(fù)雜導致既定的自由裁量權(quán)范圍過大或者過小。由于城管執(zhí)法人員屬于公務(wù)人員，難以完全融入人民群眾。因此，在行使自由裁量權(quán)時容易更注重公共利益的考量，難免使行政相對人產(chǎn)生執(zhí)法“不公”的想法。⑥而公眾參與機制引入群眾參與執(zhí)法，通過群眾與群眾平等對話溝通，想群眾所想，體察群眾的難處，就能使城管執(zhí)法人員于自由裁量之時同時兼顧公共利益與個人利益，讓符合法理的行政行為更符合情理，使人民群眾在個案中都能感受到公平。

最后，公眾參與機制有利于執(zhí)法效率的提高。群眾對于群眾執(zhí)法天然的好感，能夠有效地降低行政相對人的抵觸情緒，盡可能地減少執(zhí)法沖突發(fā)生的可能性，使執(zhí)法過程順暢無阻，大大節(jié)省執(zhí)法時間，提高執(zhí)法效率。

因此，通過建立公眾參與機制，能夠最大限度的避免沖突的發(fā)生，既能規(guī)范城管執(zhí)法人員的言行舉止，又能盡可能地消除行政相對人對于執(zhí)法的反感，起到規(guī)范城管執(zhí)法人員執(zhí)法活動的功能。

四、結(jié)語

城管執(zhí)法中的公眾參與機制，可以參考民事訴訟中的陪審員制度。以城管管轄區(qū)域為范圍面向社會中品行良好，在轄區(qū)內(nèi)長期居住的群眾招聘“群眾協(xié)助執(zhí)法員”，每日或每周隨機抽取數(shù)名“群眾協(xié)助執(zhí)法員”參與城管執(zhí)法，并發(fā)放一定數(shù)額的薪酬。此舉既能促進公眾參與的積極性，又能讓執(zhí)法隊伍對“群眾協(xié)助執(zhí)法員”進行篩選，選出符合條件的群眾更好的協(xié)助城管執(zhí)法，共建城市和諧管理。

[ 注 釋 ]

①付麗璇.城管行政執(zhí)法監(jiān)督問題研究[D].東北林業(yè)大學碩士畢業(yè)論文，2016.

②陳碧紅.論城管行政自由裁量權(quán)的控制對策[J].廣西社會科學，2014(3)：94.

③王安琪.論城市管理領(lǐng)域行政處罰裁量基準制度[D].揚州大學碩士畢業(yè)論文，2017.

④[英]麥克·費恩塔克.規(guī)制中的公共利益[M].戴昕譯.北京：中國人民大學出版社，2014：327.

⑤季金華.行政執(zhí)法民主的司法保障[J].南京社會科學，2016(11)：90.

⑥李汶.城管執(zhí)法現(xiàn)狀——問題及對策研究[D].安徽大學碩士畢業(yè)論文，2016.