我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度之剖析*

張 霞

1.四川省社會科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展研究所，四川 成都 610071；2.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610065

我國的土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)經(jīng)過了多次變革。在新中國建立初期，黨就領(lǐng)導(dǎo)了聲勢浩大的土改運動，為廣大農(nóng)民群眾分配寶貴的土地資源，土地完全歸農(nóng)民所有。但是，農(nóng)民群眾所得到的并非全部產(chǎn)權(quán)，而只是得到了土地使用權(quán)。此后，我國在1956年啟動了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域社會主義改造，通過農(nóng)業(yè)合作化開發(fā)，將屬于農(nóng)民個人私有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閷偌w所有，從按勞分配又變?yōu)槠骄峙?。到了上個世紀(jì)八十年代初，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度又轉(zhuǎn)化為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。土地制度變革導(dǎo)致我國農(nóng)村地區(qū)的土地關(guān)系性質(zhì)出現(xiàn)了根本變化。如今，土地流轉(zhuǎn)是對我國土地產(chǎn)權(quán)制度的新一輪調(diào)整，不僅在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等方面具有非常大的價值，而且還為我國工業(yè)化、信息化的發(fā)展提供了極大的幫助。十九大報告提出“深化農(nóng)村土地制度改革”，農(nóng)村土地制度成為破解農(nóng)村發(fā)展，實現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的關(guān)鍵。

一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的鮮明特點

一是農(nóng)村地區(qū)土地投入的外部性特點。與城市土地產(chǎn)權(quán)比較起來，農(nóng)村土地投入具有非常強(qiáng)的外部性。這是因為農(nóng)村地區(qū)的土地投入無法如同城市土地投入那樣在短期之內(nèi)就得到回報，而又難以為投入人單獨所占有。農(nóng)村地區(qū)的土地投入除了農(nóng)產(chǎn)品歸農(nóng)民個人所有以外，其他收益無法為農(nóng)民群眾所獨自占有。因此，就一定程度上來說，農(nóng)民在土地上的收獲除了農(nóng)產(chǎn)品之外，是保護(hù)了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。當(dāng)然，因為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)缺少穩(wěn)定的效益，所以往往會出現(xiàn)土地投入上的短視現(xiàn)象，造成農(nóng)藥、化肥被濫用，以至于出現(xiàn)了面源污染，危及到了整體生態(tài)環(huán)境。二是農(nóng)村地區(qū)土地管理的高成本特點。和城市土地比較起來，對農(nóng)村土地進(jìn)行管理的效益不高，難以和城市土地的效益相比較，這也對實施土地產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生了促進(jìn)作用。和短時間內(nèi)的成本收益比較起來，長期制度性的成本也相當(dāng)高，各類博弈和審查會耗費非常多的資源，而且還會對農(nóng)村土地的投入形成擠出效應(yīng)，妨礙到農(nóng)村人群的城鎮(zhèn)化。三是農(nóng)村地區(qū)土地的社保功能特點。在如今全民社保體系尚未建成之時，農(nóng)村土地不但承擔(dān)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面之職能，而且還承擔(dān)了一些社保方面的職能。和城市人群比較起來，農(nóng)民群眾缺少除了土地以外的別的社會保障。對農(nóng)民而言，土地不僅是其目前的全部生計，而且還涵蓋了對自身未來的管理。所以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革一定要顧及農(nóng)民群體的社保體系建設(shè)問題，否則就無法取得好的效果。

二、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題

如今我國所實施的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。其在上個世紀(jì)八九十年代發(fā)揮了推動農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力開發(fā)之作用，而且已經(jīng)成為我國目前土地產(chǎn)權(quán)制度的重要基礎(chǔ)。但在經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的狀況下，該制度的諸多內(nèi)容已經(jīng)無法適應(yīng)于目前農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，所以就很有必要對并不適應(yīng)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)容實施變革。從整體上看，我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度具有的矛盾為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)視野下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)視野下的規(guī)模化需求之矛盾。該矛盾的不斷發(fā)展造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的一系列問題。一是土地處于碎片化經(jīng)營之中的問題。目前以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要方式的土地產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致的一大問題是土地過于碎片化。依據(jù)一項統(tǒng)計，我國目前每塊耕地的平均面積只有1.7畝，部分農(nóng)村的每塊耕地面積還不到0.5畝。土地不但在分布上有碎片化現(xiàn)象，而且在流轉(zhuǎn)過程中也會出現(xiàn)碎片化狀況。我國農(nóng)村土地的經(jīng)營方式即便是從農(nóng)耕社會視角考慮也具有規(guī)模太小而造成的生產(chǎn)成本過高問題，在如今的工業(yè)化時代，該經(jīng)營方式會對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成極大的制約。二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體變動過大的問題。在如今的體制之下，農(nóng)村地區(qū)的土地所有權(quán)與使用權(quán)彼此分離。所有權(quán)為村集體所有，使用權(quán)則是家庭或者別的承包主體所有的。農(nóng)村土地的所有權(quán)往往不會改變，但使用權(quán)則因為被承包年限和別的因素加以影響而在持續(xù)變動。鑒于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，此類頻繁變動造成了十分不利的影響，導(dǎo)致許多非農(nóng)業(yè)投資十分不穩(wěn)定，以至于投資者停止了拓展投資的規(guī)模，且已有投資也會因為土地使用權(quán)時間受限而出現(xiàn)到期被收回之風(fēng)險。三是土地流轉(zhuǎn)權(quán)被限制的問題。實際上，如果農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，那么基于市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，會向最能提升土地利用率的規(guī)?；呄蚣右园l(fā)展。但依據(jù)目前的土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體或者國家所有，法律許可流轉(zhuǎn)的僅有農(nóng)村土地的使用權(quán)。即使是使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)中也會受到法律的各類制約，所以作用相當(dāng)?shù)赜邢蕖?/p>

三、推進(jìn)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的幾點對策

(一)結(jié)合實際逐步摸索土地制度制度變革

我國是中國特色社會主義國家，在實施土地產(chǎn)權(quán)制度變革時也應(yīng)緊密加以結(jié)合，不可沿用資本主義國家圈地運動的形式來推進(jìn)市場化。我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)民群眾的切身權(quán)益事關(guān)農(nóng)村甚至國家的整體穩(wěn)定。所以，我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)立法必須運用政策先行和立法跟進(jìn)之方式，嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，由全國人大常委會批準(zhǔn)等。在目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度體系之下，要全面考慮該政策在執(zhí)行中的法律配套問題，從而切實避免出現(xiàn)新問題。

(二)運用土地流轉(zhuǎn)之動力來提升農(nóng)民群眾的參與熱情

主要表現(xiàn)為以下三個方面：一是要促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改進(jìn)與優(yōu)化，致力于開發(fā)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。應(yīng)當(dāng)在發(fā)揮政府引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，全力發(fā)揮市場在對各類資源進(jìn)行配置當(dāng)中所具有之基礎(chǔ)性的作用。要積極開發(fā)高新技術(shù)類產(chǎn)業(yè)，重點抓好第一產(chǎn)業(yè)具有的基礎(chǔ)性作用以及第二產(chǎn)業(yè)具有的主導(dǎo)性作用，并且積極推動第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在推動制造業(yè)和建筑業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)開發(fā)的進(jìn)程之中，應(yīng)當(dāng)積極引入運用新方法與新技術(shù)，這樣不僅能降低對環(huán)境造成的污染，而且還能提升產(chǎn)品所具有的附加值。涵蓋了服務(wù)業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)更是無法脫離現(xiàn)代理念之支持。通過積極發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，能夠培養(yǎng)出更多的高新技術(shù)類人才，進(jìn)而提升技術(shù)含量，反之還能夠為第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來一流設(shè)備以及一流技術(shù)人員，進(jìn)而推動集約式經(jīng)營的發(fā)展。二是要增加農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財政支出。如今，農(nóng)民群眾的收入狀況在相當(dāng)大的程度上由氣候條件等因素來決定。為切實轉(zhuǎn)變該現(xiàn)狀，在最大限度上減少因為自然災(zāi)害而給民眾產(chǎn)生的損失，必須增加對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入程度，提升防范與抵御自然災(zāi)害之能力。政府部門要提升農(nóng)業(yè)財政支出的力度，通過興修水利和改造農(nóng)田來強(qiáng)化對河流的治理，切實降低水災(zāi)對于農(nóng)田造成的破壞強(qiáng)度，努力開發(fā)高效能節(jié)水型農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展節(jié)水類灌溉設(shè)備，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的收入。當(dāng)然，還要全力改變陳舊滯后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，使用先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，大力推廣與應(yīng)用新型設(shè)備，讓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)高效化運作，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化。要將自主創(chuàng)新放在最重要的位置來抓，認(rèn)真抓好農(nóng)業(yè)新技術(shù)以及新產(chǎn)品的研發(fā)工作，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展。三是要推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程以改進(jìn)農(nóng)民群眾的生活環(huán)境。開發(fā)小城鎮(zhèn)是中國農(nóng)村實現(xiàn)城市化的重中之重，它縮短了農(nóng)民群眾和城市間的彼此距離，能夠讓農(nóng)民群眾接受到城市的現(xiàn)代生活方式、文化素養(yǎng)，從而提升了農(nóng)民群體的生活質(zhì)量，也改進(jìn)了這一群體的生活境遇，讓其能夠更有信心地進(jìn)入到城市之中，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)不斷加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化力度

實施土地流轉(zhuǎn)之目的是更好地適應(yīng)于生產(chǎn)力發(fā)展之所需，而只有實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)的市場化，才能夠更好地發(fā)展社會生產(chǎn)力。在土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)時，應(yīng)當(dāng)逐漸降低對農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)流動之管制力度，更好地體現(xiàn)市場自發(fā)調(diào)節(jié)之特征，運用好市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律來實現(xiàn)農(nóng)地資源的合理配置，讓土地資源集中至高效使用者手中，從而在最大限度上提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，提升農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)收益。

(四)創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系

我國要想真正地實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的市場化運作，就一定要解決好目前農(nóng)村社保機(jī)制不夠完善的問題。所以，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體化的社保體系，把全部農(nóng)民列入到全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的社保機(jī)制之中，并且為其在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)市場化之后而喪失土地使用權(quán)時予以基本的生活性保障，這也是實施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革一定要實施的政策。而此類保障涵蓋了失地農(nóng)民的最低生活保障、養(yǎng)老保險以及醫(yī)療保障。筆者覺得應(yīng)當(dāng)分不同步驟加以實施。一是要在目前的農(nóng)村合作醫(yī)療機(jī)制前提下，把其與城鎮(zhèn)合作醫(yī)療加以合并，從而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保障機(jī)制。二是要以當(dāng)前的農(nóng)村低保機(jī)制為前提，逐步把其改造為養(yǎng)老保障機(jī)制，并與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險機(jī)制加以合并，構(gòu)建起全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險機(jī)制。唯有如此，才能進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)二元對立體制，讓農(nóng)村土地的使用權(quán)進(jìn)入到市場之中，讓農(nóng)民群眾的權(quán)利真正得到保障。

四、結(jié)語

綜上所述，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的目的是要保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民群眾的切身權(quán)利得到落實。所以，我國農(nóng)土制度改革一定要以確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民群眾的權(quán)利得到維護(hù)為基礎(chǔ)，這就需要在制度安排上不僅要關(guān)注到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，而且還應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民群眾的利益放在心上。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制之設(shè)置必須考慮到經(jīng)營權(quán)流動狀況。當(dāng)然，還要看到農(nóng)民群眾的權(quán)利涵蓋了生存、居住、遷移以及退出等權(quán)利。通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革，農(nóng)民群眾不但能夠便捷地退出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，而且還可依靠自身努力在城市中生活。同樣，城市民眾也可選擇進(jìn)入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域之中并得到必要之保障。