民辦高校財政扶持法律實施障礙研究*

丁 軼

上海杉達學院商學院，上海 201209

一、立法不完善

(一)民辦高校法律認定模糊

在我國目前的法律法規以及相關配套細則中對于民辦高校法人地位、產權性質以及相關分類的規定都比較模糊，從而使得政府或其他組織再使用公共財政扶持方面存在疑慮與困惑。

首先是對民辦高校的法人地位存在偏見。雖然教育法律法規規定了學校自被批準之日起即取得法人資格。但這里的批準是指哪個部門比如是教育部門還是法人管理登記部門批準沒有明確規定。另外，對于民辦高校登記成什么類型的法人，法律法規沒有規定，僅僅由民政部于1998年出臺的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定為“民辦非企業單位法人”范疇。這種所謂“民辦非企業單位法人”其法律地位并不是我國法律法規中規定的法人資格，這種在法律上對其法人地位偏見不利于我國民辦高校法人治理的完善，也使得民辦高校接受政府扶持與承擔相應責任產生障礙。

其次是民辦高校產權規定不明晰，民促法有規定民辦高校享有法人財產權。但這個條款沒有說清楚民辦高校是什么產權性質。因為我國民辦高校辦學主體多元化，僅僅靠民促法等相關法律的一個簡單條文是無法推動民辦高校法人財產權的歸屬與落實。而沒有明晰的法人產權歸屬，政府財政扶持的時候就肯定會考慮國有資產流失問題，投入與社會效益產出問題等等。

(二)立法滯后和穩定性不足

除了在“綱要”中對于財政扶持的提法出現過“健全公共財政”這樣的詞語之外，在其他的下位法律法規中，較少或沒有出現諸如“公共財政”，“財政資金”這樣明確表述。

在新民促法以及配套的“實施條例”和“意見(促進健康發展三十條)”中雖然有“財政扶持”這一提法，但仍舊沒有對相關財政資金概念進行明確。

在新《民促法》以及配套的“實施條例”和“意見”中，對于財政扶持政策，基本上用“可以”這樣詞語表述。這樣的規定換句話說就是地方政府“可以”這樣去做財政扶持體系與制度，也可以不做這樣行為。

還有國家法律制定到地方各級制定相應細則再到具體教育部門實施，這需要很長的時間線。而如果法律法規本身存在有不明確的、不完善的地方，就會直接造成了地方配套法律政策以及執行上的含糊與拖延。

(三)財政扶持的法律條文不完善

除了前述說到的相關概念表述模糊和確定性用詞缺失外，相關立法傾向于授權性規范而不是義務性規范、其實際操作的穩定性、規范性和對政府的約束性就會減弱。

目前，各省市地方對于民辦高校的財政扶持立法主體和實施主體比較分散，多頭管理無法有效地進行部門間的協調溝通，導致財政扶持的框架體系不完善，各種扶持規定散見于不同的規章制度和政策中。

上下位法律間不一致，這就直接決定了相應的規章制度操作細則難以實施或執行。上位法之間的不一致或有缺漏，導致下位法或政策直接略過執行。從而使得財政扶持的效率大打折扣。

二、法律運行不暢

(一)法律可操作性不強

《民促法》及其“實施條例”、“意見”等相關文件分別對財政資金扶持民辦高校依據它們的營利類型、學位授予層次、地域性差異等規定了不同的扶持形式和方法。但這些分層分類的規定原則性較強，但可操作性較弱，從而使得各地方政府在參照制定并執行自己的規章制度時，在出臺具體扶持方式方法的細則規定特別是對于民辦高校的性質認定，扶持金額多少比較原則性的問題時不清楚不明確。還有比如雖然規定縣級以上可以設立民辦教育專項資金，民辦教育發展基金，但是對資金的來源，占教育經費的比重，資金的具體用途、監管和效益評估、獎懲問責等沒有細化操作規定。另外對稅收優惠政策，土地政策等也缺乏明確的指引。

同時，從地方的法規規章政策看也沒有對某些重要原則性問題作出細化和落實等可操作性規定，有些地方規定大多都是國家法律政策的“克隆”，只是略微加一些條文，有些還不如國家法律政策本身來的明確與可操作。

(二)財政扶持的程序性規定較少

在上述法律政策缺乏操作性之外，還存在著程序上的操作障礙。從立法本意的出發點是好的，但缺乏在財稅法中的銜接與明確如何操作的程序規定，就導致法律落地實踐中困難重重。還有就是一些法條比較陳舊，已經不符合社會發展和民辦高教發展的現實情況。

(三)實施主體選擇法條困惑

通過法條文本的分析，有些情況會出現不同部門法律條文之間的矛盾，這樣就會給具體實施階段產生程序選擇沖突，一方面可能是由于實體法條文之間的矛盾，導致政府工作人員在執行法律時選擇程序困惑。另一方面可能由于散落于不同部門法的程序性規定之間存在不一致，導致選擇困難。再有，就是實體法條文規定了一些實際操作需引用或參考其他部門法律規章，但其他部門法里卻沒有詳細的實施程序、步驟、標準等等，導致政府無從依法提供財政扶持。

三、監管與問責不健全

(一)法律監管體系不完整

目前民辦高校大多被登記為“民辦非企業單位”，有些省份登記為“事業單位”，不同的組織登記方式對應了不同的監管方式，同時對于不同的營利性民辦高校扶持又對應不同的監管要求，使得政府對于特定扶持項目或優惠政策的監管職責和監管權限認知模糊，無法形成合力。

《民促法》沒有統一規定對政府機構和民辦高校分配及使用財政扶持項目的監管要求和監管措施，國

務院《意見》(二十七)中提到了要減少事前審批，加強事中事后監管。從整個國家以及地方層面來看，對于政府和民辦高校從分配到使用到終止完成財政扶持項目或資金，沒有完整統一的監管體系和措施。基本上處于就一事論一事，就一項論一項，就一學校論一學校的狀態。

(二)缺乏對實施主體的法律問責

《民促法》及其相關配套的法律法規和政策在法律責任問責方面雖然有規定，但是我們可以從中發現，所規定的法律問責條款沒有與財政扶持民辦高校有關，查閱目前地方出臺的規章制度，僅僅有在政府專項扶持資金或基金會專項資金使用規定中有比較簡單的追責條款，并沒有統一的對民辦高校在財政扶持全過程中的法律責任規定，也沒有對政府在這一過程中的違法違紀行為認定追責。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]法律法規：《中華人民共和國教育法》，《中華人民共和國高等教育法》，《中華人民共和國民辦教育促進法》，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》.

[2]李宜江，張海峰.公共財政扶持民辦教育發展的法規基礎、局限與完善[J].復旦教育論壇，2012，10(3)：74.

[3]賈東榮，夏季亭.<民辦教育促進法>存在的不足與建議[J].教育與職業，2007(8)：59-61.

[4]陳武元.關于制定地方民辦教育管理條例的思考[J].教育理論與實踐，2006(9)：19-23.

[5]李宜江.論教育立法中問責的模糊性[J].教育發展研究，2010(5)：23-26.

[6]張建忠.民辦高校政府財政扶持研究——以上海市為例[D].上海師范大學，2016.