社會力量參與文物保護利用的實踐與思考

劉愛河 于 冰

文物資源是公共資源，文物保護理應由政府和社會力量共同承擔，保護成果共同享用。近年來，黨和政府對社會力量參與文物保護利用高度重視。2016年全國文物工作會議前夕，習近平總書記做出重要指示，強調指出：“各級文物部門要不辱使命，守土盡責，提高素質能力和依法管理水平，廣泛動員社會力量參與，努力走出一條符合國情的文物保護利用之路。”李克強總理做出重要批示，強調指出：“要積極動員各方力量，努力形成全社會參與文物保護的新格局。”黨和國家領導人做出重要指示批示，明確要求動員社會力量參與文物保護利用，這在新中國歷史上還是第一次，充分說明在當前形勢下，做好中國的文物工作，社會力量的作用不容忽視、不容低估，只有將最廣泛的社會力量動員起來，真正做到齊抓共管，才能形成強大合力，推動文物事業健康快速發展。《國務院關于進一步加強文物工作的指導意見》明確指出：“制定鼓勵社會參與文物保護的政策措施。”“對社會力量自愿投入資金保護修繕市縣級文物保護單位和尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物的，可依法依規在不改變所有權的前提下，給予一定期限的使用權。”廣泛動員社會力量參與文物保護利用，是貫徹落實習近平總書記和李克強總理重要指示批示精神，貫徹落實國務院指導意見，推動文物治理體系和治理能力現代化的必然要求。

當前，我國文物事業快速發展，文物工作服務經濟社會發展大局、惠及民生的作用日益增強，各級財政資金尤其是中央財政資金投入不斷增加，為文物保護利用提供了較為堅實的保障。但由于我國文物資源數量龐大、類型多樣、保護管理情況復雜，僅靠各級政府的投入遠遠不夠，還需要充分調動社會各界力量，積極投入文物保護利用，一方面可以彌補政府財力的不足，使更多文物得到妥善保護和利用；另一方面也可以在全社會廣泛宣傳文物保護理念，營造“文物保護、人人有責”的良好社會氛圍。

1 社會力量參與文物保護利用的實踐探索

為解決文物保護利用的資金困境，各地已經開展了一些探索性實踐，如山西省在全省范圍內推進古建筑認領認養、浙江省松陽縣整縣推進“拯救老屋行動”，都取得了可喜的階段性成果，值得推廣借鑒。

1.1 山西省動員社會力量認領認養文物建筑

山西是文物大省。據第三次全國文物普查統計，山西省現有不可移動文物53875處，其中現存古建筑28027處。山西省對文物保護的財政投入呈逐年增加趨勢，從2012年的7000多萬元增加到了2016年的1.2億元。山西省文物局的一份《文物保護工程的交流材料》顯示，在山西現存的28027處古建筑中，假定其中10%亟須保護維修，按照現有的施工實力，每年僅能完成20余處，全修一遍需140年。面對繁重的文物保護任務和利用拓展需求，僅靠各級政府的力量是遠遠不夠的，所以山西省把政府主導、社會參與、成果共享確定為文物事業健康發展的重要方向。

2016年9月，山西省文物局印發《山西省社會力量參與文物建筑保護利用暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。在全省文物工作會上，省長樓陽生明確提出要加大社會力量參與文物保護利用力度，要像抓“希望工程”一樣，在文物領域形成一個動員社會力量參與的長效機制。省政府對《暫行辦法》進行了全面提升，形成了“文明守望工程”的概念和實質內容。2017年3月11日，省政府印發了《山西省動員社會力量參與文物保護利用“文明守望工程”實施方案》（以下簡稱《實施方案》），目的就是要進一步動員和鼓勵社會團體、企業、社會熱心人士、當地居民等社會各方面力量，通過文物修繕、捐贈、看護巡查、展示利用、文化創意、志愿服務等多種形式參與文物保護工作，努力形成“政府主導、社會參與、成果共享”的文物保護新機制，真正讓文物“活”起來，為“塑造山西美好形象，實現山西振興崛起作出積極貢獻。”《實施方案》的一項重要內容就是推進文物建筑認領認養工作，此次把全省范圍內的252處市、縣（區）級文物保護單位列第一批供選項目名單。“文明守望工程”啟動以來，社會各界表現出很大的熱情，積極認領認養。截至2017年11月，已有28處文物建筑由企業家認領認養，其中12處已修繕完工，還有部分項目正在協商中，引入社會資金達1000余萬元。已有案例可分為3種模式：企業家僅捐資，不參與保護維修和管理使用的；出資并維修，然后交所有人管理利用；出資、維修并管理利用。①

總體來看，“文明守望工程”基本達到了預期效果，但如果實施過程中基層文物行政部門給予更多重視，及時建立信息服務平臺、加強業務培訓、積極與有意向的企業溝通協商，效果可能會更好。此外，252處文物保護單位的遴選沒有經過充分論證，有的可能維修成本太高，投入和產出難成正比；有的可能地理位置偏僻，即使修復完畢，也無法通過發展旅游或其他經營手段帶來經濟效益，這些都是不利于社會力量參與的重要因素。

認領認養是當前引入社會資金較為可行的手段之一。雖然與財政資金相比，社會資金的比例還很小，但這是一個很好的開端。隨著經濟社會的發展，民眾文物保護意識會不斷提高，企業的社會責任感也會不斷提升，社會各界參與文物建筑保護利用的積極性會越來越高。為更好地推進文物建筑的認領認養，山西省文物局正在制訂相應的獎補辦法，通過規范的程序和有效的激勵機制，讓企業和個人實實在在感受到從事文物保護的榮譽感和獲得感，從而更加積極地參與其中。

1.2 浙江省松陽縣“拯救老屋行動”

2016年初，為突破傳統村落中私人產權文物建筑存量大分布廣，而且修繕資金嚴重短缺的瓶頸，中國文物保護基金會啟動了“拯救老屋行動”項目，將浙江省松陽縣確定為唯一一個整縣推進試點縣。該項目經費為4000萬元，實施期限為兩年（2016年-2017年），資助范圍為松陽縣中國傳統村落內各級文物保護單位和尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物中的私人產權民居。

經過一年多的調查摸底、建立組織、制定政策、宣傳發動、保護維修等工作，項目已經取得了豐碩的階段性成果。截至2017年9月15日，全縣有135幢老屋的產權人開展申報，現場方案審核133幢，105幢已經簽訂合同，開工修繕102幢，其中50幢已基本完工。②當地村民已經切切實實感受到了“拯救老屋行動”帶來的實惠，房子安全了、環境美化了，村落保護也帶動了民宿、生態農業、有機農業等其他產業的發展，村民的收入增加了，幸福感和滿足感大幅提升。

“拯救老屋行動”項目是“政府主導、社會參與”傳統村落保護利用的典型案例。該項目之所以能在短時間內取得顯著成效，與松陽縣在傳統村落保護方面的先進理念、多年來形成的良好基礎有密切關系，與此同時，項目各相關方的凝心聚力和通力配合也是“拯救老屋行動”能夠順利實施的重要因素。國家文物局、中國文物保護基金會、松陽縣委縣政府、浙江省古建筑設計研究院都高度重視該項目，從組織、資金、制度和技術等多方面予以支持。

國家文物局將“拯救老屋行動”作為財政委托項目，由中國文物保護基金會具體實施，顯示了國家文物局對傳統村落保護的高度重視，也顯示了對中國文物保護基金會的大力支持。中國文物保護基金會充分發揮了社會組織的中介作用，通過爭取財政委托項目的形式，使“政府主導”和“社會參與”有機結合，在政府和非國有不可移動文物所有人之間架起了一座橋梁，擴大了國家重點文物保護專項補助資金的使用范圍，使有限的資金可以發揮出更大的效益。在項目的前期籌劃和具體的組織實施過程中，中國文物保護基金會全程參與、全面指導，從項目和資金管理辦法的制訂、項目資助合同文本的起草到各項技術規范的制訂，在每一個工作環節都給予具體指導。修繕過程中多次赴現場指導監督，確保老屋修繕高標準、高質量完成。

為確保“拯救老屋行動”的順利實施，松陽縣委縣政府成立“拯救老屋行動”領導小組，組建了領導小組辦公室，具體負責項目實施。各個鄉鎮（街道）也建立了相應的組織，全力保障項目實施。2017年又整合名城古村工作，成立名城古村老屋保護發展領導小組辦公室。按照“拯救老屋行動”項目計劃，基金會資助老屋修繕資金總額的50%（低保戶、五保戶資助70%），其余由農戶和其他社會資金籌集。為切實解決百姓資金短缺的實際困難，松陽縣將農辦的民宿經濟發展和傳統民居改造政策、建設局的農村困難群眾住房救助、文廣出版局的歷史文化建筑修繕等政策資金加以整合，均用于傳統村落保護，使“拯救老屋行動”的綜合效益大幅提升。“拯救老屋行動”拓寬了融資渠道，通過個人自籌、親友拆借、銀行貸款、村集體墊付、社會資本參與“五管齊下”的方式，使資金籌措方式多樣化，有效破解群眾修繕資金短缺的難題。項目實施以來，來松陽縣投資的企業和個人已有十多個,引入外來工商資本達5000多萬元。③

浙江省古建筑設計研究院發揮了極其重要的技術指導和質量監督作用，在充分調研的基礎上完成了修繕方案要求、修繕技術導則、概算指南、修繕驗收辦法等的制訂，為“拯救老屋行動”提供了可操作的依據。在施工過程中進行現場技術指導監督，并對鄉土施工隊伍進行專業培訓，確保老屋修繕遵照文物建筑修復的理念來進行。

由于多方參與、凝心聚力，“拯救老屋行動”進展非常順利，在美化環境、提高當地居民生活品質的同時，也將文物保護的理念在群眾中廣泛傳播開來。“拯救老屋行動”是當前傳統村落消失加速亟需保護的現實需求，也是建設生態文明、尊重自然、保護自然的現實需求，不僅可以為中國農耕文明的延續保留根基、積蓄能量，而且可以滿足越來越多人渴望回歸田園、留住鄉愁的生活方式，既是文保工程，也是民生工程，更是文化工程。

2 宏觀部署，以制度建設促進參與水平提升

提升社會力量參與文物保護利用的整體水平，是文物治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，健全完備的制度是治理體系有效運轉的重要基礎。好的制度設計能夠充分調動各方積極性，更好地協調和平衡各方利益，更多地關注社會和公眾需求。文物保護領域雖然已經形成了較為完備的法律和制度體系，但在治理體系和治理能力現代化的進程中，關于政府治理、市場治理和社會治理的相關制度都還比較欠缺，迫切需要在深入系統研究的基礎上盡快建立健全。

2.1 部署文物治理體系構建戰略

社會力量參與文物保護利用，是文物治理體系構建的內在需求與外在動力。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。” 文物治理體系是國家治理體系的重要組成部分，當前應當將文物治理體系構建作為文物工作的中心戰略任務加以大力推進。

從行政管理到事業治理，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念和體制機制的變化。從思想觀念上，治理有五個方面的區別。其一，權力主體不同，行政管理的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等。其二，權力的性質不同，行政管理是強制性的；治理可以是強制的，但更多是協商的。其三，權力的來源不同，行政管理的來源就是強制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強制的契約。其四，權力運行的向度不同，行政管理的權力運行是自上而下的，治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，兩者作用所及的范圍不同，行政管理所及的范圍以政府權力所及領域為邊界，而治理所及的范圍則以公共領域為邊界，后者比前者要寬廣得多。[1]

治理是偏重于工具性的政治行為，相對于國家統治體制，治理體制更多體現在操作層面的工具理性。早在20多年前，國家領導人就指出：“也有些同志還認識不到動員全社會參與文物保護事業的必要性和重要性；從法規方面看對民間保護文物的權利和義務還缺乏明確的界定和指導；在有關政策和管理措施方面也跟不上去”。[2]現在，社會力量參與文物保護利用的必要性和重要性已經得到廣泛認同，然而有關政策和管理措施還停留在臨時性、碎片化階段，文物治理體系的制度和程序工具支撐，包括行政制度、決策制度、執法制度、預算制度、監督制度等配套制度還缺少統籌謀略。治理體系現代化，制度起根本性、全局性、長遠性作用。

2.2 區分文物行政管理與文物資產管理職能，建立文物資產管理制度

契約管理的基礎，首先要解決國有文物所有權保護的主體責任落實，其次解決多元主體之間的依法合作、協商，另外解決依法監督的效率與成本。

國有文物是文化財產，是具有特殊屬性的實物資產和財富。財產體現的是文物的當代屬性，即現行財產主體對其財產行使權能和享受收益的主客觀關系，它既反映人與物的關系，也反映人與人的關系。盡管數十年來文物行業一直強調文物“不可再生”的物質屬性，成為其在文化領域領風騷之本，然而其立足點是基于文物價值的歷史屬性，文物工作歷來都被歸于“精神文化”范疇。文物作為實物資產的當代“財產”屬性卻受到忽略。

《文物保護法》賦予各級文物行政部門“主管”、“監督管理”文物保護工作的行政職能，卻沒有明確文物產權管理職能，特別是沒有明確國有文物和集體文物產權權能的行使主體，產權管理機關與管理程序，產權界定、登記、評估、轉讓、變更、損害賠償等管理制度。因此，國有文物作為國家最為珍貴的國有資產，在整個國有資產管理體系中卻是空白。

我們的文物保護法規、保護規劃難以落實，存在著兩個主要原因，都與文物產權制度相關。第一個原因是文物保護法規和保護規劃與希望被“納入”的其他法規與政策缺少共同語言，從而缺少“納入”的基礎和媒介。現代產權制度正是一切法律法規的基礎，是不同權利之間進行平衡、約束和保障的“共同語言”。不學會這門語言，文物工作就沒有在國家決策和法律體制內的發言權。第二個原因是文物保護法規和保護規劃沒有落地，缺少操作層面的責任主體以及相應的保障政策，依靠強迫命令或道德訓誡執行，在“一抓就死”與“一放就亂”之間反復搖擺，任意解讀和法人違法現象普遍，難以形成權利安全和穩定收益的長期預期，形成自覺的、良性的、可持續的保護和激勵機制。

國際上是在成熟的產權制度基礎上發展起來的文物保護，相關產權理念貫穿在各項條款中，如意大利文化遺產的法定“信息單”公示與變更程序，日本文化財的法定“書面材料”提交與變更程序。

2.3 探索社會力量參與文物保護利用的多種渠道和參與形式

在制度建設和監管體系逐步完善的過程中，可以鼓勵各地探索社會力量參與文物保護利用的多種渠道和形式，前提是各地文物部門要制定符合本地情況的管理辦法和應急預案，加強與社會力量的協調與溝通，全過程參與，及時總結經驗、處理問題。對于其中的國有文物，各地可按照《國務院關于進一步加強文物工作的指導意見》精神，針對本地區文物資源情況，在公開、公平、公正的前提下，引入社會資金參與，確立向社會資本開放的具體名單，提出保護利用的指導性意見，引導社會資本依法合規有序介入，開展有效保護和合理利用。對于其中的非國有文物，要制訂保護利用的標準和規范，引導所有人自主開展有效保護利用。確有困難者，可依據《文物保護法》第二十一條，由當地人民政府給予一定幫助。浙江省松陽縣的“拯救老屋行動”在私人產權文物建筑保護利用方面探索出一條政府主導，社會組織、產權人、社會資本等多方參與的模式，取得了較好的效果，值得推廣借鑒。

近年來，已經有企業或個人通過認領認養、租用等形式投入資金保護不可移動文物，在保護基礎上將其開辟為博物館、陳列館、圖書館、文化旅游場所、民宿等，在豐富當地居民文化生活的同時，也帶動了旅游業發展，取得了一定的社會效益和經濟效益，是較為有效的方式。

3 綜合施策，引導社會力量有序參與

無論哪種形式的參與，一方面需要鼓勵和支持，另一方面也需要約束和規范，需要綜合運用法規、制度、經濟、輿論等多種手段，確保參與程序和方式的依法合規，防控可能出現的風險。就目前情況看，市縣級文物保護單位和尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物保護資金最為欠缺，其中文物建筑對社會資本具有較強的吸引力，下面以文物建筑為例探討如何引導和規范社會資本參與。

3.1 法規制度引導規范

社會資本投入文物建筑的保護修繕，要嚴格遵循文物保護相關法律法規和制度，不僅程序要依法合規，保護利用手段也要科學規范，在秉持文物保護基本理念和原則的基礎上開展保護，在堅持公益性、弘揚正能量的前提下合理利用。

投資人應當組織編制設計、施工方案，根據文物保護單位的級別，報相應的文物行政主管部門審查批準；施工應由取得文物保護工程資質證書的單位承擔，施工單位要嚴格按照方案進行施工；保護工程應當接受審批機關的監督和指導，工程竣工時，應當報審批機關驗收。文物建筑的修繕應遵循最小干預、不改變文物原狀的原則，不得任意改變和破壞原有建筑的布局、結構和裝飾，不得隨意改建、擴建。

國有文物是國有資產，文物行政部門在引入社會資本參與的同時有義務維護國有資產的安全和保值增值，要堅決防范國有資產的流失。文物的認領認養要堅持公開、公平、公正的原則，最好引入第三方機構監督，防止尋租等腐敗行為的滋生。

保護是為了更好的利用，但利用的前提是要堅持文物的公益屬性。一般來說，文物建筑修繕后可作為博物館、陳列室、圖書館、文化館、社區活動室等公益場所，也可作為從事與文化產業相關的經營活動場所，但一定不能作為服務特定少數人的場所。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了住房城鄉建設部、文化部、公安部、民政部、商務部、稅務總局、工商總局、國家旅游局、國家宗教局、國家文物局《關于嚴禁在歷史建筑、公園等公共資源中設立私人會所的暫行規定》，其中明確規定：“嚴禁在歷史建筑、公園等公共資源中以自建、租賃、承包、轉讓、出借、抵押、買斷、合資、合作等形式設立私人會所。”這一要求應作為引入社會資本的前置條件，投資人在認可這一條件的前提下才可以認領認養文物建筑。此外，文物行政部門對使用過程要予以監督，堅決防止文物建筑成為不法分子進行非法集會、開展非法活動的場所。

文物建筑既有作為建筑的使用功能，同時由于它承載了豐富的歷史信息、文化信息，與重要的歷史人物、歷史事件有密切關系，文物建筑也具有宣傳教育和價值推廣的功能。修繕后文物建筑如果作為博物館或陳列室，展陳的設計要在尊重歷史的基礎上解讀歷史，不能以偏概全，更不能曲解歷史，同時也要體現時代精神，要為保護和傳承中華優秀傳統文化服務，為培育和弘揚社會主義核心價值觀服務，為愛國主義教育服務，在全社會凝聚和激發正能量，營造積極向上的良好社會氛圍。

3.2 經濟手段扶持激勵

引導社會資本與文物保護利用，在明確各方責、權、利的前提下，經濟激勵手段必不可少，文保基金支持、以獎代補、貸款貼息、稅費優惠等是較為常用的手段。

3.2.1 基金支持

通過文物保護基金會資助是較為合理的方式，因為基金會最重要的功能就是向社會募集資金，用以資助文物保護利用項目。吸引更多社會資本參與文物保護利用，一方面要充分發揮現有全國性和地方性文物保護基金會的平臺作用，另一方面要鼓勵有條件的地區設立公益性文物保護基金，采取社會募集等多種方式籌措保護資金，用以支持財政資金難以覆蓋的市縣級文物保護單位和尚未核定為文物保護單位的不可移動文物的保護利用。基金會可以通過直接資助或獎勵的方式支持文物保護利用項目。資助或獎勵都應遵循通過依法合規、公開透明、科學管理、利于監督的原則。近年來，中國文物保護基金會和中國敦煌石窟保護研究基金會的募資能力都在不斷提升，在文物保護領域的作用越來越明顯。地方性文物保護基金會也應積極作為，不斷增強募資能力、提高管理水平，廣泛吸納社會資金，用以資助財政資金難以覆蓋的文物保護項目，發揮好文保基金這一平臺的重要作用。

3.2.2 以獎代補

認領認養不可移動文物也是當前引導社會資金參與文物保護利用的一種方式。為更好地調動社會力量的積極性，地方政府或文物行政部門可以依據社會資金的投資額度，分檔次對程序規范、管理科學、質量合格、成效明顯的社會資金投入的文物保護工程項目進行獎勵。獎勵其實也是監督和管理，獎勵需要參考的因素應包括程序是否依法合規、工程質量是否合格、工程資料是否完備等。獎勵的標準不宜太低，否則難以起到激勵作用。

3.2.3 貸款貼息

對于通過銀行貸款投入文物保護利用的企業或個人，政府可依據其投資額度，在工程通過驗收后，給予一定年限的貼息。貸款額度不得超過審計部門的工程決算審計報告所確定的金額。貼息分為全部貼息和部分貼息。貼息資金的安排應遵循突出重點、擇優扶持、額度控制、先付后貼、公開透明的原則。貼息需要向文物行政部門提出申請，申請材料應包括貸款合同、維修方案、驗收報告等，由文物行政部門和財政部門審核。貸款貼息應納入當地財政支出預算，專款專用。

3.2.4 稅費優惠

一般情況下，文物建筑修繕后，可作為博物館、圖書館、文化館、文化旅游場所、文化產業經營場所等。如果用于建設非國有博物館，可以享受當地關于非國有博物館在土地、稅收、規費等方面的優惠待遇，以及用電、用水、用氣、供暖價格等方面的優惠。當前，國家大力鼓勵發展文化產業，也出臺了相關政策。如《文化產業發展專項資金管理暫行辦法》④規定，文化產業發展專項資金對文化企業開展高新技術研發與應用、技術裝備升級改造、數字化建設、傳播渠道建設、公共技術服務平臺建設等予以支持。支持方式包括項目補助、貸款貼息、保費補貼、績效獎勵等。各地也有鼓勵發展文化產業的相關政策和資金，參與文物建筑保護利用的文化企業可以依據這些政策申報相關項目，獲得資助或優惠。

3.3 強化輿論引導監督

就目前社會力量參與文物保護利用的情況看，有參與能力者多，但有參與意識者少。要從根本上提高社會力量參與文物保護利用的整體水平，需要切實加大宣傳和引導力度，要充分利用廣播、電視、報刊、網絡等多種媒體，大力宣傳文物的價值和保護文物的重要性。對社會力量參與文物保護利用的成功案例，各級政府和文物行政部門要予以大力表彰獎勵，并通過多種渠道加以報道，對參與者來說是莫大的鼓勵，對潛在參與者來說也是有力的動員。此外，也要引導社會力量不能只看重眼前的經濟利益，要從長遠考慮，從大局考慮。對于企業來說，參與文物保護利用可以向外界傳達出一種信息，那就是企業是有社會責任感、有實力的，不僅可以在很大程度上提升企業的知名度和美譽度，也能增強員工的凝聚力和向心力，從而提高企業的長期競爭力。與此同時，也要發揮輿論的監督作用，對保護利用不當，對文物造成損毀或產生惡劣社會影響的行為和事件，要利用媒體及時曝光，引發社會廣泛關注。通過輿論的引導和監督在全社會宣傳文物保護利用的正確途徑，營造有利于文物保護的良好氛圍。

4 結語

當前的文物保護，已經和經濟社會發展緊密相關，和老百姓生產生活緊密相關。實踐證明，文物保護只有融入大局，服務大局，才能實現可持續發展，單純地為保護而保護是沒有出路的，必須通過適當的方式讓文物在現代生活中發揮出應有作用。

社會力量能否有效參與文物保護利用，不僅取決于公眾對文物保護利用的認知水平，也取決于文物行政部門的組織管理和引導能力。如果文物行政部門措施得力，引導得當，可以將公眾潛在的文物保護意識和社會責任感激發出來。因此，文物行政部門要主動作為，做好組織和引導工作。

引導社會力量參與文物保護利用，應堅持服務大局原則。相關政策的制定，要緊密結合特色小（城）鎮建設、培育農業農村發展新動能、文化旅游、文化產業發展等相關政策，不僅要改善環境，提高當地居民的生產生活品質，而且要和打造業態、發展產業相結合，以促進當地經濟社會發展為目標。

引導社會力量參與文物保護利用，應堅持分類指導原則。地方文物行政部門要根據保存現狀、地理位置、與其他文物的關聯度等基本情況，從投入產出能否平衡、能否帶來規模效應等角度，對文物資源進行分類、評估，確訂是否適合引入社會資本參與、適合以哪種方式參與，在此基礎上提出指導性建議，明確各方的責、權、利，在公開、公平、公正的前提下引入社會資本。

引導社會力量參與文物保護利用，應堅持公益屬性原則。文物是公共資源、文化資源，要優先發揮其公共文化服務和社會教育功能，發揮其在傳承中華優秀傳統文化、培育和弘揚社會主義核心價值觀方面的重要作用。

引導社會力量參與文物保護利用，應堅持多方獲益原則。通過文物的保護利用，應使文物的所有人、使用人、投資人、當地居民、社會公眾都能獲益。鑒于文物保護專業性強、投資高、難度大、回報周期長等特點，合同期限不宜太短，以5-30年為宜。

引導社會力量參與文物保護利用，應堅持循序漸進原則。先從試點做起，從小范圍做起，發現問題及時調整，基礎好的地區先行先試，通過試點探索出幾種不同模式，逐步在更大范圍內推廣。

當前，社會各界對文物工作的關注度越來越高，參與的積極性也越來越高，但參與整體水平還不高，市場活力還沒有得到充分釋放，需要進一步加強宣傳、完善政策、提升能力。隨著經濟社會的發展和全社會文化自覺的提升，以及相關政策制度的完善，社會力量參與文物保護利用的整體水平一定會不斷提升，“政府主導、社會參與”的文物保護格局也會更趨完善。

注釋：

① 資料來源于山西省文物局。

②③ 數據來源于中共松陽縣委書記王峻在2017年9月15日國家文物局組織召開的“符合國情的文物保護利用之路研討會”上的講話。

④ 財文資[2012]4號.

參考文獻：

[1] 俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化 [J].前線,2014(1):5-8,13.

[2] 李鐵映.有效保護 合理利用 加強管理——在全國文物工作會議上的講話(1995年9月8日).中國文物報1995-10-08(1).