芻議中國水權制度的變遷

付躍超

摘要：中國水權制度是伴隨著歷史的變遷逐步建立和發展起來的，因受到經濟、政治、文化和社會因素的影響，中國古代水權制度只是體現在“諸法合一”中的一部分法規和條款當中，但通過對中國水權制度變遷的研究，我們仍可以從中得到許多有益的啟示，其中最重要的啟示是中國現代水權制度改革創新的主要方向是探討水資源產權界定問題，建立完善水權交易市場，提高水資源的配置效率和可持續利用效能。

關鍵詞：水權制度；可交易；變遷

一、中國水權制度的變遷

中華民族有著五千年的文明史，從一定意義也可以說是一部燦爛輝煌的農耕史，農耕技術、農業進步和農業文明是與先進的灌溉技術和水權制度緊密相聯的。從我國歷史發展的進程和水權制度的特點來看，水權制度的變遷大致可以分為五個階段：

1.第一階段是從舜帝、先秦至漢朝

這一時期是我國原始社會到奴隸社會解體，封建社會開始建立、初步發展的時期，這一時期國家開始制定正式的水權法律制度，但大多是比較零碎的法律條文，并沒有形成體系。以血緣關系為紐帶的氏族公社是原始社會的基本單位，那時沒有國家和法律，氏族成員以世代相傳的習慣作為生產和生活的行為準則，如果出現違背傳統習慣的言行就要受到大家的譴責和懲罰，在氏族成員使用水時也是如此。早在舜帝時候，就任命禹擔任司空，專門負責水利事務，“大禹治水”的歷史故事就謳歌了大禹“三過家門而不入”的公而忘私精神和正確使用“疏”的技術方法取得了治水患的成功。夏王朝制定的《禹刑》，其中就包含有水事的內容條款，當時是按水系劃分行政區域，所以有大禹“平治水土，定千人百圖”的歷史記載，說明統治階級通過治水達到權力集中的政治目的，水與國家政權是密不可分的。先秦時期，開始出現零散的關于水事的法律、法規，中國歷史上第一個統一的多民族封建制國家一秦朝，推崇法家學說，強調運用法律手段來治理國家，特別是商鞅變法重視農業，故而秦朝的法律中注重對農田水利的興修和水害災難防治的條款的頒布和實施。如在已出土的秦墓竹簡《秦律十八神》中的“四律”規定：“春二月，毋敢伐材木山及壅堤水。”這說明當時人們已經認識到農業生態環境保護的重要性。西漢時期運用“水門”技術進行農田灌溉和農用水分配，制定了我國歷史上最早的農田灌溉用水制度，據《漢書.倪寬傳》記載，漢武帝時倪寬為加強對六輔渠灌溉的管理，首次制定了我國歷史上灌溉用水制度，“定水令，以廣溉田”，這標志著水權的有關規定從習慣準則變為法規。

2.第二階段是唐、宋、元時期

這一時期是我國封建社會發展的鼎盛時期，以國家法律為主導的正式制度，包括水權法律制度已形成較為完善的體系。北魏時，刁雍通過借鑒學習西漢以來的灌水、用水經驗，在河套地區制定了“一句之間則水一遍，水凡四灌，谷得成實”新的灌水制度，這種灌水制度是依據作物的生長規律和農田的灌水計劃而制定的，借助于制度的力量來達到用水的目的。西晉時，杜預修治召信臣舊渠時，制定了“分疆刊石，使有定分”的用水制度，通過規章來促使人們節約用水，大幅度提高了農用水的管理水平。隋統一全國后，伴隨著中央集權的加強，全方位地考量了歷代的水資源管理體制，在中央國家機構中設水部侍郎，隸屬土部領導，后改為水部郎，統管全國水利事務。唐代水利事業蓬勃發展，在漢代的基礎上進一步制定詳細的用水管理辦法，在協調不同的用水部門和用水次序上，在《水部式》的殘卷中有詳細的介紹，《水部式》規定的用水次序為航運一灌溉一碾皚，這鮮明反映了水權中優先權的理念。宋朝政府高度重視水利建設，公元1699年頒布的《農田水利約束》，制訂了“灌溉之利，家事大本”的原則，將興辦水利作為政府官員考核的重要依據，因而形成了“自是四方爭言農田水利”的局面，政府還規定了灌溉工程用水的管理辦法和水利工程的歲修制度，元朝的戰亂致使“民無遺類，地盡拋荒”，為恢復被嚴重破壞的水利事業，元朝政府在《農桑摘要》、《農桑之制》中詳盡、明確地規定了有利于農田、水利發展的政策法規，規定百姓可通過自行引河取水、鑿井取水和鑿地蓄水，根據用水戶的收成確定稅收，這是重視水的經濟價值思想的萌芽。

3.第三階段是明、清時期

這是我國封建社會衰落和資本主義開始萌芽時期，這一時期水權制度的特點是以鄉規民約為主的非正式制度占主導地位。明代注重水利的綜合利用，有“太祖詔所在有司，民以水利條上者，即陳奏”，在《明史.職官志》中載有“碾碓者不得與灌田者爭利，灌田者不得與轉漕爭利”。清朝《清會典》一百卷，《清會典事例》中關于水利的有三十一卷，條文詳盡細致，政府十分重視水利工程、堤防的維修和管理，但因人口規模的迅速膨脹，地權的日益分散，鄉村地區家族宗族勢力權勢的擴大，低成本的鄉規民約應運而生，并成為水權制度的主要部分。

4.第四階段是中華民國時期

受西方水利法規的規章制度的影響，制訂了發展水利事業和解決水事糾紛的政策、辦法，為現代水權制度的發展打下了基礎。經過具有強烈民族感的知識分子和有識之士的努力，1942年頒布了《水利法》，規定用水順序為：家用及公共用水、農田用水、工業用水、水運、其他用途，這種規定，既節約了用水，又減少了用水中的糾紛。

5.第五階段是中華人民共和國時期

中國現行的水權制度是以《中華人民共和國水法》為基礎，各流域以“水量分配方案”為分配依據，主要包括水資源所有權和取水權制度。在計劃經濟時代，因經濟發展水平相對較低和人口增長壓力相對較小，水資源相對不稀缺，因而水資源近似一種“開放可獲取資源”。改革開放之后的很長一段時間水資源的排他性很弱，經濟的高速發展導致用水呈粗放增長，水資源開始成為稀缺性經濟資源，區域間水事糾紛也增多。為解決水資源稀缺和水事糾紛，20世紀80年代后期開始實施水資源的長期供求計劃制度、水資源的宏觀調配制度、取水許可證制度、水資源有償使用制度、水事糾紛協調制度。中國《水法》（2002）第三條明確規定：“水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用。”國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，對開發利用水資源所涉及的各方利益以及由此而產生的矛盾，大多是通過政府采取行政手段來解決。

二、中國水權制度的歷史特點

從中國歷史的開篇舜帝時起，就開始設置了專門掌管水利的官職，并配備專門人員負責水資源的管理；特別是從秦朝建立第一個統一的中央集權制國家開始，就創設了較為系統的水資源管理體制，中國水權的歷史變遷呈現如下特點：

1.國家是水資源的所有者

在中國歷史上，水權制度雖然經過了歷代的變遷，但水資源的所有權大體上歸國家所有。舜帝時由佰禹任司空，《周禮》記載了川衡、澤虞作為水利官的職能，《管子.度地篇》詳細記載了當時水官的職責、施工的組織形式和分工，春秋時楚國修建的“芍陂”，吳國主持修建的邗溝，秦漢時期中央國家機構中設有都水長丞，隋朝設水部侍郎，唐朝制定了用水的詳細辦法，規定了用水次序，宋朝有水利工程歲修制度，元朝規定農戶有用水和獲取收益的權利，明代提出綜合利用水利的原則，清朝注重水利工程的維修和管理，民國頒布了中國近代第一部《水利法》，中華人民共和國實施了現代新《水法》，規范了取水、用水、節水的行為。由上可見，在我國歷史上，基本上都是通過中央國家機構對水資源進行統一的管理，實行水資源的國家所有權。

2.以一定的法律體系保障水權屬于國家所有

歷史上從西周開始，運用國家機器，通過《伐崇令》明令禁止填水井，以保護居民飲用水資源；秦相李斯主持制訂《田律》來保護水和利用資源；西漢的《行令》，首次規定了灌溉用水制度，據《漢書.召信臣》記載，漢代在水的所有、分配、使用、管理與水事糾紛方面均有較全面的制度規定；唐代制定了調整各種水事社會關系的法律《唐律疏儀》和《唐六典》，特別是由唐代中央政府正式頒布，我國歷史上較為系統的水行政管理的法典一《水部式》，內容涉及到農田水利的管理、水事糾紛的協調和獎懲、水碾的設置及用水量的規定、運河、渠道、船閘的維護和管理；在宋代基本法典《宋刑統》中規定了水利管理的有關內容，頒布了全國性的法規《農田水利約束》；明代基本法典《大明律》，清代《大清律例》對維修堤防、修建橋梁道路進行了立法。總之，國家為保障水資源的國家所有權，加強國家對水資源的統一管理，較多地頒布實施了水行政管理的法律法規，但對用水者的民事權利維護不夠。

3.有較為明晰的水權基本制度

中國歷史上的水權制度大致由以下三個方面構成：

（1）“均平用水”制度。據《漢書.召信臣傳》記載，南陽太守石信臣幾年內建設數十處引水渠，灌溉面積達二百多萬畝，并制定了“均水約束”的灌溉用水制度；唐代《水部式》中規定：“諸灌溉，大渠有水地下地高者，不得當渠造堰，聽于上流勢高之處。為斗門引取，其斗門皆須州、縣官司檢行安置，不得私造。”規定州、縣官府官員的主要工作是對灌區農田的水量進行分配，并將管理實績作為考核晉升的重要依據。

（2）水權分配制度。在中國歷史上，一般根據農田面積或者從事農業的人口來確定用水區域和用水權份額。唐代李泌主持開鑿并由白居易修復的杭州六井，在《錢塘湖石記》中規定：“先須選公勤軍吏二人，一人立于田次，一人立于湖次，與本所由佃戶據頃田、定時日、量尺寸，節限而放之；在《長安志圖》中規定，以渠道每日輸水量為計量標準，確定各縣放水時長，各縣再將之分配給各用戶。

（3）有償使用制度。在中國歷史上，用水在不同的歷史時期，有各自的有償支付形式。《管子.度地篇》記載，“常以秋歲末之時閱其民，案家人，比地，定什伍口數，別男女大小”，即由農戶輪流服役完成水利工程的維修，這就是以力役的形式支付用水費用；元代吉當普主持大修都江堰時，規定“不役者，日三緡”，即當時一個勞動力的在一個工作日的價值是三緡，這時水費以貨幣的形式表現出來。

三、中國水權制度變遷的啟示

通過研究中國水資源的開發、利用史和中國水權制度的歷史變遷，體會到處處都閃耀著中華民族的智慧和勤勞，這對我國當前的水事立法和水權制度創新提供了借鑒和有益的啟示。

1.依據國情構建系統完整的水資源國家所有權的水權制度

實行水資源的國家所有，便于對水資源實行統一有序的管理，有利于統籌安排全國的人力、物力、財力集中力量進行大規模的水利工程建設。新《水法》明確規定水資源屬于國家所有和集體所有，確保國家水權對水資源進行科學、合理的初始配置。但單純確立國家對水資源的所有權是不夠的，尤其是在我國水資源嚴重缺乏的地區，單一的國家水行政管理和配置模式，使流域的上下游、左右岸的用水為爭奪水源的糾紛不斷出現。科學、完整的水權制度應將水資源的所有權與使用權分離，在初始水權分配的前提下，讓水資源的使用權進入水市場進行自由交易，提高水資源的利用率。水資源的配置方案必須因地制宜，適應當地的水資源狀況和用水狀況。

2.完善新《水法》中對水權的排他性和讓與性制度的創新設計

中國歷代政府對水行政管理的法律、法規很重視，強調國家對水資源的所有權的統一管理，忽視了對用水戶權益的有效保護，新《水法》對政府引進市場機制，提供水資源的經營效能方面還做得有所欠缺，對水權單一主體的安排，不利于形成競爭有序的水市場。政府應逐步推進我國水市場的建立和完善，不斷優化水資源的配置。

總之，伴隨著我國經濟社會的發展，水緊張、水危機問題日益凸現，水資源的稀缺性突出，這要求政府進一步界定水權，建立完善的水權交易市場，構建一套水資源高效、可持續利用的水權制度。