政府與社會(huì)資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管研究

錢利明

摘要：政府與社會(huì)資本合作簡(jiǎn)稱“ppp”，是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中公共服務(wù)的一種創(chuàng)新機(jī)制。它是將政府公共管理和服務(wù)的職能與社會(huì)的資本以一種“合作關(guān)系”的模式結(jié)合起來，一方面實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本利用率的提高，另一方面則彌補(bǔ)政府公共服務(wù)中資金的不足，從而實(shí)現(xiàn)雙方收益最大化。從這個(gè)過程中也可以看出，這個(gè)機(jī)制要想運(yùn)行必然面臨著巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。基于此，本文將對(duì)現(xiàn)階段我國PPP機(jī)制的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等問題進(jìn)行深入分析和研究，以期促進(jìn)我國PPP機(jī)制的不斷優(yōu)化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府與社會(huì)資本合作；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)務(wù)監(jiān)管

前言

政府的公共服務(wù)角色決定了其要體現(xiàn)出“去利益化”的功能，那么如何在公共建設(shè)的過程中處理好債務(wù)問題就是政府項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)重要問題，而引入社會(huì)資本是一個(gè)必要的解決方式。目前我國的相關(guān)部門已經(jīng)頒布了文件對(duì)PPP中的相關(guān)財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行有效規(guī)范，在實(shí)踐中還需要進(jìn)一步具體針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題實(shí)施必要措施處理好財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

一、政府與社會(huì)資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性

（一）PPP自身存在的高風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的PPP模式主要有共投項(xiàng)目公司、合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)等模式，但是無一例外地，這些模式都存在極為明顯的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。造成這種現(xiàn)象的主要原因就是PPP中涉及多個(gè)財(cái)務(wù)主體，并且在資源投入和收益中存在一定的競(jìng)爭(zhēng)要素。尤其是政府與社會(huì)資本主體本身存在的信息不對(duì)稱、溝通機(jī)制不暢等矛盾加劇了兩者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。此外，政府項(xiàng)目的公共性與社會(huì)資本的私有性是雙方不可調(diào)和的資本矛盾，而雙方在合作中出現(xiàn)的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)問題就會(huì)形成對(duì)立性的立場(chǎng)，從而很容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的激化引起財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）當(dāng)前法律與道德約束的“失靈”

PPP實(shí)際上是一種集專業(yè)化和綜合性為一體的項(xiàng)目共建模式，要想完成一個(gè)項(xiàng)目就要處理好各種問題，如建設(shè)主體、質(zhì)量檢測(cè)等重要問題。在這個(gè)過程中，法律不可能實(shí)現(xiàn)完全的覆蓋，而即使具有比較完備的法規(guī)和道德體系約束，在這個(gè)復(fù)雜的模式中，法律與道德約束很可能失靈。其中最主要的問題就是雙方對(duì)“契約精神”的認(rèn)知差異。在現(xiàn)階段，我國法律法規(guī)中未能創(chuàng)建成熟的“信用體系”，政府更是由于自身的公共性很容易成為“強(qiáng)勢(shì)”的一方，其行政的手段就是對(duì)社會(huì)資本實(shí)施影響的最直接的手段。

（三）全國PPP項(xiàng)目數(shù)量不斷增多

我國PPP項(xiàng)目數(shù)量在不斷增多也加劇了財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。政府出于社會(huì)治理的需要不斷增加公共建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)量，這必然需要大量的社會(huì)資本參與其中，在PPP機(jī)制急速而又大規(guī)模推進(jìn)實(shí)施的過程中，項(xiàng)目后期很容易出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至是財(cái)務(wù)糾紛。甚至是有些地方政府為了提高項(xiàng)目的可視收益，利用利率約定、期限回購等“融資方式”推進(jìn)PPP，最終的結(jié)果就很容易出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)大。

二、政府與社會(huì)資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的措施

（一）我國PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題

隨著我國PPP項(xiàng)目數(shù)量不斷增多，我國各個(gè)地區(qū)都采取了一系列的手段對(duì)其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)管，成效比較明顯。但是從實(shí)踐上看，我國PPP財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理工作還存在一定的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，缺乏具有專業(yè)操作性的行業(yè)規(guī)范。目前我國中央政策鼓勵(lì)PPP機(jī)制的推廣和實(shí)踐，但是更多的是對(duì)其可行性進(jìn)行的規(guī)范，如宣傳示范、開放限制等，而對(duì)具體過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管工作沒有一個(gè)明確規(guī)范。2015年財(cái)政部頒布了《政府和資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，其中只是從整體上對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的必要性進(jìn)行了說明，但是對(duì)于要如何控制以及管理到何種程度的才算是符合標(biāo)準(zhǔn)的問題，該文件并沒有提及。也就是說，我國還未建立起專業(yè)化PPP財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的行業(yè)規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)管理的界限、標(biāo)準(zhǔn)都不明確。

第二，PPP財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏監(jiān)管主體，政策覆蓋率過低。從目前我國PPP推行實(shí)際看，我國財(cái)政部和國家發(fā)改委是規(guī)范制定、頒發(fā)的主管部門，而規(guī)范文件中并未對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管主體有明確的規(guī)定和責(zé)任劃分，更多的是體現(xiàn)政府規(guī)范“向下執(zhí)行”的力度，更談不上專家、技術(shù)人員、公眾等第三方主體的監(jiān)管和參與。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的法律還沒有形成項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的覆蓋，很多專業(yè)性的環(huán)節(jié)度沒有明確的法律解釋。如在項(xiàng)目采購的環(huán)節(jié)上，如何對(duì)采購工作可能出現(xiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和違法行為進(jìn)行防范，目前的法律還沒有明確化的規(guī)定，這樣就很有可能帶來巨大的財(cái)產(chǎn)損失。

（二）政府與社會(huì)資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理可行性措施

1.借鑒西方國家的相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)

與英國、美國等西方國家相比，我國的PPP機(jī)制還處于初步創(chuàng)建的階段，要想讓這一機(jī)制繼續(xù)在我國的社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮作用，就需要在初期就做好財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的工作，而借鑒其他國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)是十分必要的。

國際上英國等國家都通過嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模來降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概率，如英國在1987年-2012年的25年時(shí)間里只批準(zhǔn)了730個(gè)項(xiàng)目，金額是540億英鎊。此外，很多西方國家還設(shè)置了專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理的部門，通過政府、社會(huì)組織和專業(yè)人員三方力量全程監(jiān)督和控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。例如澳大利亞成立國民基礎(chǔ)設(shè)施部，對(duì)PPP進(jìn)行嚴(yán)格控制。除此之外，英國、法國等國家都已經(jīng)出臺(tái)了專門的法律指引PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，如英國《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同指南》。

由此可見，其他國家通過控制項(xiàng)目的規(guī)模和組織機(jī)構(gòu)構(gòu)建與法律制度的完善來監(jiān)管PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，使其成為社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要方式。

2.創(chuàng)建專業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)體系

PPP項(xiàng)目一般涉及的都是大型的建設(shè)項(xiàng)目，因此就需要利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段創(chuàng)建一個(gè)專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的技術(shù)體系，科學(xué)客觀地將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別和控制。具體來說，首先可以在項(xiàng)目創(chuàng)建階段創(chuàng)建一個(gè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估模型，就是將項(xiàng)目的各項(xiàng)必要數(shù)據(jù)導(dǎo)入到風(fēng)險(xiǎn)甄別系統(tǒng)中，對(duì)其可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別并由專業(yè)化人員給出項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的建議。其次，在項(xiàng)目的建設(shè)階段，政府應(yīng)該視己方為公平的市場(chǎng)參與者，與社會(huì)資本主體共同監(jiān)控項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，與社會(huì)資本方建立暢通的信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息的共享。最后，政府和社會(huì)資本雙方都應(yīng)該建立各自的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的模型和數(shù)據(jù)體系，及時(shí)甄別各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息風(fēng)險(xiǎn)，從而有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

3.完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的制度體系

PPP項(xiàng)目是一個(gè)長期的過程，因此就有必要從制度的角度對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的過程進(jìn)行監(jiān)控。一般來說，完善業(yè)務(wù)制度的體系，需要從可行性、主體準(zhǔn)入、運(yùn)行績(jī)效等方面人手。

項(xiàng)目的可行性就是判斷一個(gè)公共服務(wù)的項(xiàng)目是否使用政府與社會(huì)資本合作的模式來完成，而目前我國在這個(gè)方面工作是一片空白。完善制度體系就是成立相關(guān)的評(píng)估機(jī)制，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目能否以PPP模式完成來進(jìn)行評(píng)估，重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目可能發(fā)生的公私收益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面進(jìn)行分析，進(jìn)而對(duì)可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)有一定的把握。從我國的實(shí)際情況上看，這部分制度完成既可以委托給財(cái)政部，也可以委托給相關(guān)的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)。

項(xiàng)目的主體準(zhǔn)入資格制度建設(shè)就是對(duì)政府主體和社會(huì)主體資格進(jìn)行審核的制度。對(duì)于政府的主體準(zhǔn)入資格審核重點(diǎn)審核的就是政府財(cái)政能力和履約能力，而社會(huì)資本主體的審核一般就是指對(duì)其資金、技術(shù)、服務(wù)等各個(gè)方面的綜合能力考察，但是目前我國在這個(gè)方面的審核制度還未建立。實(shí)際上，項(xiàng)目的主體準(zhǔn)入資格審核一方面要評(píng)估政府的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，另一方面則是要考察社會(huì)主體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，這是項(xiàng)目完成并有效監(jiān)管財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要保障。

項(xiàng)目績(jī)效管理制度就是對(duì)項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施的過程中對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的控制，避免風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，例如對(duì)項(xiàng)目市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行合理評(píng)估。績(jī)效管理制度功能可以通過定期的財(cái)務(wù)審核、簡(jiǎn)報(bào)等方式進(jìn)行，及時(shí)預(yù)警財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.建立PPP風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟呐涮讬C(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制不是一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)制模式，而是可以按照項(xiàng)目的類型和政府、社會(huì)資本主體的角色來制定。比如按照項(xiàng)目的運(yùn)營流程標(biāo)準(zhǔn)劃分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括項(xiàng)目識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、采購風(fēng)險(xiǎn)等，因此進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偩褪前凑展焦脑瓌t根據(jù)各自的職責(zé)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，在整體上控制項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)語

伴隨著我國國家治理體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，PPP機(jī)制在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中發(fā)揮了十分重要的作用。PPP推行過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的，也是不容忽視的，但是目前我國PPP財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作領(lǐng)域存在著法律規(guī)范覆蓋不全、行業(yè)規(guī)范趨勢(shì)和責(zé)任主體不明確等問題，影響了PPP的推進(jìn)。對(duì)此，應(yīng)該在借鑒西方國家成熟經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)結(jié)合我國的實(shí)際情況不斷完善相關(guān)的法律制度體系，有效防范可能出現(xiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。