西安市高陵區(qū)推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

許成科

摘要：黨的十九大報告強調(diào)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系指明了方向。近年來，西安市高陵區(qū)以國家和省市級多項改革試點為契機，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，結(jié)合區(qū)情實際，盤活農(nóng)村各類資源要素，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推動新型社區(qū)建設(shè)，走出了一條城鄉(xiāng)之間互聯(lián)互通、融合發(fā)展的特色道路，為推動鄉(xiāng)村振興，促進城鄉(xiāng)融合探索了有效路徑，值得借鑒參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合；高陵區(qū)；集體經(jīng)濟；新型社區(qū)

中圖分類號：F327 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2018）11-0045-03

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”，為打破二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)融合指明了方向。西安市高陵區(qū)對此進行了探索，取得了明顯成效。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新時代的新任務(wù)

我黨歷來高度重視處理好城鄉(xiāng)關(guān)系。新中國成立初期，為恢復(fù)國民經(jīng)濟，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市，逐漸形成了城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)。改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地調(diào)動了農(nóng)民積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。新世紀以來，我黨聚焦協(xié)調(diào)處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，提出了一系列政策措施。十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，十七大提出“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”，十八大繼續(xù)強調(diào)“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，十九大提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。從農(nóng)村支持城市，到城市帶動農(nóng)村，到推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，反映了新時代的新要求。

城鄉(xiāng)關(guān)系是學(xué)者研究的一個熱點和難點問題。本文以西安市高陵區(qū)為例，對其城鄉(xiāng)融合的具體實踐進行梳理總結(jié)，揭示其中的內(nèi)在機理，以期為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供參考和借鑒。

二、高陵區(qū)推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要做法

高陵區(qū)原為高陵縣，2015年撤縣設(shè)區(qū)，地處關(guān)中中部，土地平坦肥沃，水資源豐富，被譽為八百里秦川的“白菜心”。全區(qū)總面積294平方公里，轄7個街辦、86個村民委員會，總?cè)丝跒?5.11萬人。上世紀50年代，被國務(wù)院授予糧食生產(chǎn)先進單位；80年代中期，曾以養(yǎng)雞聞名全國；90年代初，被評為西北唯一的噸糧縣。新世紀以來，高陵區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度一直位居西安市和陜西省前列，曾榮獲“陜西十強縣”“西部百強縣”稱號，躋身全國最具投資潛力百強區(qū)。

高陵區(qū)承擔(dān)著多項國家和省市級改革試點任務(wù)。2008年，被確定為西安市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點縣。2009年，被確定為陜西省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū)試點縣。2014年以來，先后獲批國家級新型城鎮(zhèn)化綜合試點、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)、集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革、農(nóng)村宅基地制度改革以及農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等六項國家級試點。近年來，高陵區(qū)肩負改革試點重任，挖掘自身資源，大膽探索創(chuàng)新，走出了一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特色之路。

一是積極盤活農(nóng)村各類資源要素。高陵區(qū)以多項國家和省市級改革試點為突破口，建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、不動產(chǎn)登記中心和集體“三資”監(jiān)管體系，有效盤活了各類資源，釋放了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的活力和效益，使農(nóng)民群眾真正成為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建設(shè)者和受益人。2017年，累計流轉(zhuǎn)土地10.8萬畝，建立設(shè)施農(nóng)業(yè)7萬畝，建成省市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)14個。2018年，探索打造“共享村落”，由村集體經(jīng)濟組織將農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房使用權(quán)，通過對外出租的方式與社會資本開展合作，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民權(quán)益共享、發(fā)展成果共享。

二是大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。高陵區(qū)把發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟作為加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重中之重，大力推動一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營由單打獨斗走向抱團發(fā)展。全區(qū)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社170個，認定家庭農(nóng)場95個，創(chuàng)建中央及省級農(nóng)業(yè)合作社8家、省級示范家庭農(nóng)場25個，帶動農(nóng)戶2.4萬余人。南郭村集體經(jīng)濟合作社與源田農(nóng)業(yè)科技開發(fā)公司合作，以700畝土地入股，大力發(fā)展休閑觀光旅游產(chǎn)業(yè)；周家村集體經(jīng)濟組織合作社，與金地公司簽訂渭河金灘合作協(xié)議，大力發(fā)展體育休閑產(chǎn)業(yè)；東關(guān)村積極推進集體建設(shè)用地入市，搭建中小型倉儲設(shè)施，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)；仁村大力發(fā)展苗木花卉等產(chǎn)業(yè)。

三是加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)步伐。按照“做大城市、做優(yōu)城鎮(zhèn)、提升農(nóng)村”的思路，采取PPP項目、基金參與建設(shè)、社會資本參與建設(shè)等多種模式，確立了“以城區(qū)和園區(qū)為中心、以特色小鎮(zhèn)為核心、以新型社區(qū)為支撐”的三級新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合。截止2017年底，創(chuàng)想空間引進30家創(chuàng)業(yè)團隊簽約人駐，核心項目區(qū)文體中心開工建設(shè)；融豪工業(yè)小鎮(zhèn)累計投資6.5億元，已建成近30萬平方米的標準化廠房，簽約企業(yè)86家，投產(chǎn)企業(yè)38家，提供就業(yè)崗位2000余個。同時，積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，建立了西安市高陵區(qū)農(nóng)產(chǎn)品電商創(chuàng)業(yè)園，引進電商企業(yè)30余家。

四是推動新型社區(qū)建設(shè)。高陵區(qū)將全區(qū)村莊劃分為城中村、城邊村、普通村三類，按照“城中村融合、城邊村并入、小村并大村”的思路，分別采取村企合作的城中村融合模式、政企合作的城邊村并入模式、政府運作的小村并大村模式，科學(xué)有效地推動新型社區(qū)建設(shè)。2015年以來，啟動建設(shè)覆蓋86個行政村的32個新型社區(qū)，每個社區(qū)服務(wù)半徑不超過2公里，涵蓋3個行政村，規(guī)模1500戶至2000戶，人口控制在萬人以內(nèi)。東樊村是“小村并大村”模式的典范，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，4個自然村合并為180畝的新社區(qū)，節(jié)余建設(shè)用地302畝，通過拍賣獲得1.963億元收益，解決了新型社區(qū)建設(shè)的資金難題，政府不投入，群眾不拿錢，家家戶戶建起了小別墅。

五是健全完善公共服務(wù)。全區(qū)建立和完善了“以區(qū)黨政服務(wù)中心為核心、以鎮(zhèn)街便民服務(wù)中心為紐帶、以社區(qū)服務(wù)中心為基本承載”的三級公共服務(wù)體系。特別是按照“十有兩配套”的標準，建設(shè)直接服務(wù)群眾的社區(qū)服務(wù)中心。“十有”即有醫(yī)療計生服務(wù)站、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)培訓(xùn)站、綜治維穩(wěn)站、綜合服務(wù)站、警務(wù)室、黨員活動室、文體活動室、圖書閱覽室、幼兒園、中心廣場。“兩配套”即配套建設(shè)商業(yè)服務(wù)區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，提供教育、醫(yī)療、警務(wù)、社保、培訓(xùn)等30多項基本公共服務(wù)，形成了2公里服務(wù)圈，讓社區(qū)居民就地享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

三、高陵區(qū)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的啟示

高陵區(qū)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐探索，既有自身特色，也為推動其他地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提供了有益啟示和借鑒。

一是向資源要效益，盤活鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展筑牢基礎(chǔ)。高陵區(qū)通過系列改革試點，盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)，讓土地、勞動力、財產(chǎn)等要素充分運轉(zhuǎn)起來發(fā)揮效用，從而提高農(nóng)民收益，為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。長期以來，我國一些農(nóng)村地區(qū)大量資源資產(chǎn)未能被有效激活，發(fā)展活力沒有充分釋放。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須立足“三農(nóng)”工作實際，挖掘和開發(fā)鄉(xiāng)村資源。要強化政策指導(dǎo)，讓土地、房屋、宅基地、勞動力、智力等資源要素運轉(zhuǎn)起來，規(guī)范有序進入市場，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟和社會價值。要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的機制，發(fā)揮各界合力建設(shè)和發(fā)展鄉(xiāng)村，讓鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程中煥發(fā)活力。

二是向產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，大力振興各類產(chǎn)業(yè)，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供支撐。高陵區(qū)重視發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟，穩(wěn)步推進土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和種植大戶集中，大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、苗木花卉等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，使城鄉(xiāng)融合發(fā)展有了動力和支撐。產(chǎn)業(yè)興旺是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本，必須高質(zhì)量推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升鄉(xiāng)村的造血功能。要圍繞大力發(fā)展和振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟，制定向鄉(xiāng)村傾斜的扶持性政策，引導(dǎo)更多農(nóng)民搶抓機遇、創(chuàng)業(yè)興業(yè)。要提升與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套銜接的硬件設(shè)施水平，優(yōu)化信息網(wǎng)絡(luò)、交通運輸、電商物流、投資融資等硬件環(huán)境。要深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展“生態(tài)+”“旅游+”“互聯(lián)網(wǎng)+”等多種經(jīng)營模式，推進農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)向提質(zhì)轉(zhuǎn)變，打造富民產(chǎn)業(yè)。

三是向融合要效益，大力推動各類要素交互流通，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入活力。高陵區(qū)以特色小鎮(zhèn)建設(shè)為載體，加速土地在城鄉(xiāng)之間配置，資本在城鄉(xiāng)之間布局，人口在城鄉(xiāng)之間流動，推進規(guī)劃建設(shè)、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等工作，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了廣闊空間。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必然要求各類要素在城鄉(xiāng)之間交互流動。要進一步破除制約和障礙，完善城鄉(xiāng)資源自由流動的通道，加速資金、技術(shù)、人才、信息等要素資源在城鄉(xiāng)之間有序流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間互為市場、互為補充、相互服務(wù)，促進城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、資源、空間、生態(tài)等方面持續(xù)穩(wěn)定融合發(fā)展。

四是向治理要品質(zhì)，大力推動新型社區(qū)建設(shè)，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提升凝聚力。高陵區(qū)通過實踐探索，以新型社區(qū)為平臺，讓城市居民生活品質(zhì)不斷提升，讓進城生活的農(nóng)村人融入城市社區(qū)，使現(xiàn)代文明成果造福城鄉(xiāng)人民。建設(shè)城鄉(xiāng)融合的新型社區(qū)，既有利于帶動投資和消費，也有利于提升生活品質(zhì)。要著眼長遠，統(tǒng)籌規(guī)劃，加大社區(qū)建設(shè)力度，努力改善群眾生產(chǎn)、生活環(huán)境。要積極推動新型社區(qū)的內(nèi)涵建設(shè)，強化社區(qū)的價值引領(lǐng)功能，倡導(dǎo)社會主義核心價值觀；強化社區(qū)的組織管理功能，讓人民群眾樂居樂業(yè)；強化社區(qū)的服務(wù)功能，提高城鄉(xiāng)融合的質(zhì)量和效益。

五是向服務(wù)要質(zhì)量，大力推動公共服務(wù)均等化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供保障。高陵區(qū)按照“十有兩配套”的標準，精心打造形成了2公里服務(wù)圈，讓城鄉(xiāng)居民享受到優(yōu)質(zhì)便利的公共服務(wù)，擁有更多的獲得感和幸福感。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，最終目標還是要解決好人的發(fā)展問題，是以人為核心的發(fā)展。要圍繞讓城鄉(xiāng)居民生活更美好的目標，立足鄉(xiāng)村地區(qū)補缺補短補軟的目標導(dǎo)向，因村施策、因地制宜，大力推動鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)提質(zhì)增效。要順應(yīng)新時代要求，結(jié)合當前農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)和人口的變化趨勢，制定基本公共服務(wù)清單并明確建設(shè)要求，推動義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、健康養(yǎng)老、社會保障等基本公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)合理布局、平等享有、均衡發(fā)展。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展不可能一蹴而就，需要各方面共同發(fā)力，黨委政府要切實履職，加強政策指引，加大工作力度；城鄉(xiāng)群眾要發(fā)揮主人翁精神，主動參與到發(fā)展建設(shè)中去；全社會要充分認識重大意義和歷史使命，共同推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（責(zé)任編輯：李直）